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第一章绪论第一节组织与行政组织组织：是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。行政组织：广义的行政组织是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。狭义的行政组织是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级的意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的招待机关。行政组织的基本要素：基本要素（物质要素包括人员、经费、物资设备）和精神要素（目标、权责机构和人际关系）。行政组织的性质：一般性质（静态的组织结构、动态的组织过程、生态的组织环境和心态的组织意识）特殊性质（阶级性、社会性、权威性、法制性、系统性和主动性）现代社会的五大组织系统：国家组织（立法或权力组织、行政组织、司法组织）、事业组织、群团组织和政党组织。行政组织与其他社会组织的区别：管理对象不同、为社会所提供的服务内容不同、活动的依据不同、活动的目的不同。行政组织在行政管理中的作用：是行政管理的主体，是行政人员发挥作用的物质基础。行政组织的功能的含义：指导作为国家行政管理主体的各种行政组织，在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用。其功能主要有：政治功能、经济功能、文化功能、社会功能。其特点：广泛性与有限性、稳定性与变异性。第二节行政组织理论的研究内容行政组织理论是研究行政组织构成、建立、运行和发展规律的学科。行政组织理论研究内容：1、综合性总体研究（研究行政组织的性质、要素与作用，及其与其他社会组织的区别等一般性原理的阐述；历史发展和理论发展）2、静态研究（行政组织的结构、体制、类型）3、生态和心态研究（研究行政组织的外部环境、内部条件）4、动态研究（研究行政组织的建立与管理、变革）。行政组织理论的学科性质：取决于行政组织的性质，它既有特殊的阶级性，又有相同的社会性。行政组织理论与相关学科的关系：政治学（包含）→行政管理学（包含）→行政组织理论；管理学（包含）→组织学（包含）→行政组织理论；行政组织理论与心理学相互渗透。第三节行政组织理论的研究方法和意义研究方法：阶级分析、系统分析、理论联系实际、静态与动态相结合、纵向与横向相结合。研究意义：1、是为了建立具有中国特色的社会主义行政组织理论的理论体系。2、是实现行政组织科学化、民主化、法制化和现代化的需要，是社会健康发展的需要。3、是我国当前行政组织改革的需要，它可以为行政组织改革的实践提供理论上的指导。4、是优化行政工作人员的素质、提高其管理水平和工作能力的需要。第二章行政组织的演变第一节外国行政组织的演变古埃及前3100年建立奴隶制君主专制，行政组织高度混同；古希腊建立城邦国家，显现原始的民主特征；古罗马行政组织简单分工，形成集中统一的行政管理体制。奴隶制时其外国行政组织的特点：行政组织职能简单且未明确分化，行政职能的内容多限于宫庭内部管理及财政税收、外交、军事、社会治安等最基本的领域；行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始的分工；中央和地方的关系相对简单，权责划分既简单又统一；行政组织官员一般都无报酬，任期短，行政工作未职业化。英国中世纪实行分权君主制——贵族会议和国王。地方政府处于一种半自治状态。法国中世纪逐步建立起了高度集权的行政管理体制。法国君主制度及其相应的行政组织的演变经历了三个阶段：地方分封的封建君主制、等级君主制和中央集权的专制君主制。封建制时期英法行政组织的特点：1、立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约。2、中世纪未期，随着专制王权的确立，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。3、地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。4、王权与教权的关系十分密切，他们之间既有合作。英国的中央行政组织主要有枢密院、内阁和政府各部。实行“虚位元首”首相实首。地方行政组织一般设郡和区，有时还设教区或社区。美国是联邦制、三权分立、总统制国家，其联邦行政机构由总统直属机构、内阁和行政部、独立管理机构（特点：专业性强、独立性强、行使混合权力、办事效率高）。州、郡或市、教区或镇。还有特别行政区、学区。法国实行“半总统半议会制”，中央行政组织由总统、总理和中央各部等行政机构组成。地方行政组织有大区、省和市镇三个层次。资本主义时期外国行政组织的特点：1、行政组织日趋独立且职能不断扩大，行政组织总量不断增加。2、行政组织职能从原来的以政治职能为主转变到现在的以经济和社会职能为主。3、行政权力越来越大。4、中央适度集权与地方适度分权相结合。第二节中国行政组织的演变中国古代中央行政组织的演变：奴隶制时期“亲贵合一”，秦汉时期确立中央集权制，隋唐形成了三省（中书取旨决策、门下审义封驳、尚书承旨执行）六部（吏户礼兵刑工，由尚书省管辖）二十四（六部各设四司）司制，还有由秦汉九卿演化而来的九寺及五监（以尚书省为上级，与六部平级）。明清罢丞相设内阁。地方行政组织演变：秦设郡、县两级，隋唐设州县，元设地方行省。中国古代行政组织特点：1、其主流是强化中央集权，集国家最高权力于一人之手。2、其演变具有前后因袭、循序渐进的特点。3、其组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。4、具有强烈的宗法色彩。中华民国时期的行政组织分为三个阶段：南京临时政府时期、北洋政府时期和国民政府时期。其特点：1、初创期接受了西方三权分立与民主共和国的思想。2、孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察五权并立。3、从法律上确立了国民党一党专政的政治体制。4、在中央与地方的关系上，实行集权制与地方军阀割据并存。中华人民共和国时期四个发展阶段：1、（49-54）中国人民政治协商会议代行人民代表大会职权，闭会期间中央人民政府委员会暂行国家最高权力，政务院（国务院前身）是中央人民政府下属国家政务的最高执行机关。2、（55-66）全国一大制定《宪法》和《国务院组织法》，全国人大是国家最高权力机关，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。3、（67-74）文化大革命，成立军管会或派驻军事代表。4、（75-81）进一步加强对国家经济的集中统一管理。中央与地方组织的关系：建国初期设大区、省、县、乡。54年《宪法》后设省、县、乡三级。各级政府之间实行严格的层级节制，一级管一级，一切权力归中央政府，属于中面集权制。新中国行政组织特点：1、具有充分的人民性。2、设置与运行本着精简、统一、效能的原则，不断进行调整与改革，并取得了一定的成就。3、在处理中央与地方的关系上，基本上贯彻了民主集中制的原则。4、在其发展的历史过程中也暴露出一些弊端，如机构臃肿、职责不清，摆脱不了机构设置上的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”和权限划分上“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的怪圈。第三章外国行政组织理论第一节外国早期行政组织思想柏拉图：古希腊著名哲学家和政治思想家。代表作《理想国》和《政治家篇》。主要观点：1、社会分工是国家行政组织存在的基础；2、主张“无学识者不能治国”；3、治国者应以教育为“第一要务”；4、晚年提出依法行政。亚里士多德：古希腊最博学的思想家，是一位百科全书式的大学者。代表作《政治学》。主要观点：1、第一次提出应将议事权力、司法权力和行政权力相区别；2、提出了设置行政机构的依据（一是依据城邦事务管理的需要；二是行政机构的设置要以管理业务或管理对象为依据；三是依据政体不同而设置不同的行政机构）3、提出了行政组织职能的思想；4、提出行政人员的作用应遵循适用、专任、德才兼备的原则；5、提出要建立行政监督机构，专门对行政人员进行监督，以防止其徇私舞弊；6、崇尚法治。马基雅维利：意大利文艺复兴时期的政治家、思想家、西方资产阶级政治思想的奠基人之一，是行政思想史上第一个论述过国家行政组织管理原则的人。代表作《君主论》与《讲话集》。其行政组织管理原则有：群众支持原则、组织内聚力原则、领导者必须具有超出常人能力原则和存在下去的原则。官房学派：16-18世纪德意志和奥地利的一些财政及行政改革家和学者由于彼此观点接近而形成的一个特殊集团。主张建立统一的国家和有效的行政制度及推行税制与财政的改革。主要观点有：1、主张建立统一的、完整有效的行政组织制度与方法；2、主张选用优秀的人才来担任国家领导人；3、主张国家行政组织机构应将管辖的事务分为若干部门来管理，并提倡简化礼仪和行政手续；4、主张加强国家及政府的权力，强调人民对国家行政管理的服从。汉密尔顿：18世纪美国的政治家，代表作《联邦党人文集》。主要观点：1、主张扩大行政部门的权力；2、主张建立强而有力（四大因素：统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力）的行政组织。密尔：19世纪英国著名的哲学家、政治思想家、自由主义国家学说的主要代表。代表作《代议制政府》。主要观点：1、衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长。2、界定了政府的职能，应以不妨碍个人自由发展为前提；3、提出行政组织的分工要合理，同一问题应交给同一组织，行政工作必须实行个人负责制；4、提出政府的全部工作都是专业技术性的业务，要有特殊的专业性的人才来担任。外国早期行政组织思想的评述：早期行政组织思想体现在早期思想家们的治国方略中，与政治思想、法律思想含混在一起。但内容非常丰富，值得借鉴的有行政组织的职能，行政组织的分工和机构设置，行政组织的用人原则，行政组织的法制管理，行政组织的内聚力原则等思想。第二节传统时期的行政组织理论独立、系统的行政组织理论的演变完成于19世纪末、20世纪初的西方国家。并经历了传统时期、行为科学时期以现代时期。社会背景有：1、工业革命的完成，要求企业组织管理科学化；2、民主共和政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化；3、政治学理论与管理学理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。威尔逊：西方行政学的创始人，曾任美国普林斯顿大学教授、校长、第二十八届美国总统。曾发表“行政学研究”一文，主要思想有：一是要求明确行政组织的职能、任务、范围；二是倡导改进政府机关的组织结构与工作方法；三是强调行政组织应成为公众信赖的机关。泰罗：美国工程师，“科学管理之父”。代表作《科学管理原理》。观点：一是主张将组织中管理者的管理职能与工人的作业职能加以分离，各负其责；二是强调组织管理职能的专业化；三是强调组织工作要计划化，标准化，程序化；四是强调组织管理中的例外原理。法约尔：法国人。代表作《工业管理与一般管理》。观点：1、指出组织与管理密切相关；2、认为任何切实有用的管理理论不仅能应用于工商业，而且也同样能应用于所在的各种人类组织；3、探讨了组织的层级结构。4、提出5项要素，14条组织管理原则。韦伯：德国社会学家，“组织理论之父”，主要贡献有官僚制（科层制）理论。认为任何组织的存在都是靠权威来维持的。古立克、厄威克：分别是美国和英国的管理学家。首次提出了“组织理论”这一学科名称，并于1937年首次发表“组织理论概述”的学术论文。古立克提出组织管理七要素：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算；厄威克概括组织适用的八原则：目标原则、权责相符原则、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则。对传统行政组织理论的评述：主要特点：借鉴了经济组织理论的方法与成就。主要贡献：1、把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化（专业化）管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础；2、总结概括出管理幅度和管理层次原理，作为组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织；3、倡导“理性化—法律法”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。主要不足：1、只研究了组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究；2、他们在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究；3、他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而未探讨组织与其外在环境之间的相互关系。第三节行为科学时期的行政组织理论行为科学：是综合运用人类学、社会学、心理学等学科的方法对人类行为作客观的、科学的研究的