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政治与行政[1]弗兰克•J•古德诺如果我们分析任何具体的政府组织，就可以看到有三种从事执行国家意志的机构。首先便是那些在私人或公共机构未能尊重他人权利而引起纷争的具体案件中实施法律的机构，这就是所说的司法机构。其次是那些对国家意志的执行进行总的监督管理的机构，一般被归为执行机构。最后是那些照管政府的科学活动、技术活动，以及可以说是商业活动的机构。这种机构遍及各国，这些活动也已变得十分突出，这就是所谓的行政（管理）机构。随着政府变得越来越复杂，从事国家意志执行的这三种机构日趋分化。首先，分化最厉害的是司法机构。司法机构的分化不仅在时间上最早，而且也最为明显。的确，正如前面所指出的，在某些情况下，它与其它执行机构分得非常清楚，以致许多学者都把司法机构的活动当作政府的一种分立的权力或职能划分出来。应该说，上述篇幅已足以说明，存在着两种性质截然不同的政府职能。而且，这两种职能的分化又导致了被法定的正式政府体制所规定的政府机关的分化，尽管这种分化并不彻底。为了方便起见，政府的这两种职能可以分别称作“政治”与“行政”。政治与政策或国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关。当然，“政治”一词在这里的含义，不是大多数政治著述家所认为的那种含义。但是可以认为，这里所说的“政治”的意思，是大多数人在平时赋予“政治”一词的意思。例如《世纪辞典》对“政治”所下的定义就是：“从狭义和较常用的意义上说，政治是通过公民中的政党组织指导或影响政府政策的行为或职业”——因此，它不仅包括政府的伦理道德方面的内容，而且，只要公职的占有可能取决于个人的政治态度或政治贡献，它就经常不顾伦理道德的原则而特别包括那些左右公共舆论，吸引和引导选民，以及获取和分配公职任取权的艺术。对于“行政”一词，可能不那么需要进行解释，因为从科学的角度说，它尚不曾获得“政治”那样十分确切的含义。布劳克（Block）在其《法国行政辞典》中把“行政”定义为：“公共服务的总体，从事于政府意志的执行和普遍利益规则的实施”。《世纪辞典》有关“行政”的说法是：“行政人员的责任或职责，特别是政府的执行职能，包括政府的总体和局部的所有的权力和职责的行使，它既不是立法的，也不是司法的。”我们可以看到，这些定义都着重于说明，政治与指导和影响的政策相关，而行政则与这一政策的执行相关。这就是这里所要分开的两种职能。“政治”和“行政”正是我们为表达这二种职能而选用的两个词。遗憾的是，在这个意义上使用“行政”一词会引起人们的某种误解。因为这个词在冠以定冠词时，也用于指一套政府机构。带定冠词的“行政”常常指最重要的执行或行政机构。因此，当“行政”用来表示职能时，容易助长人们的这种观念，即政府的这种职能仅存在于一般认为的执行或行政机构的工作中，而这些机构反过来又容易被当作是仅限于是行使行政职能的。但是，人们所认为的这种情况在任何政治体制中都很少有，特别是在美国的政府体制中就不是这样。美国最高行政官就经常通过行使其否决权，而对政治职能的行使发生重要的影响。更进一步说，在美国，“行政”与“行政的”作为表示政府职能的词汇常常被法院以一种颇不严谨的方式来使用，如前所述，在我们的政府体制确立时，我们就试图把分权原则融会进去。这样一来，原来某种模糊不清的政治学理论，就变成了严格的法律文件；原来颇有吸引力的政治理论，由于它的模糊不清的形式，立刻就成了一套不可行的和不能适用的法律准则。为了避免这种由于试图把它合乎逻辑地运用于我们政治体制所造成的不便，美国的法官们已经习惯于把“行政的”称作是任何形式的权力。在他们眼中这种权力并非唯一的和绝对的是立法权、执行权或司法权，并且允许这种权力可以由任何机构来行使。尽管从法官的习惯来说，这样选用“行政”一词未免有些不适宜，但这却说明了人们已不止一次地意识到的这个事实。尽管政府的这两种职能的分化非常明显，把这两种职能委派给两个分立的机构行使是不可能的。最后，被委托完成执行国家意志的大部分工作的机关，由于在不同的国家所占地据的地位不同，也在不同的国家中造成了通常被称作“行政”的这个概念的不同。因为行政曾经被想象为执行性的职能，既执行机关的职能。不过，近来有关行政的著述家已经认识到，从理论探讨和实践便利的角度说，行政不应再只被当作执行机构（政府中的这个机构是由成文法所规定的执行性机构）的一种职能。相反，人们已经看到，行政是执行国家意志的职能。在某些方面，它在范围上可能比由成文法规定的执行性机构的职能要大一些，在另一方面则可能要小一些。因此，在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府职能，即国家意志的表达职能和国家意志的执行职能。在所有的国家中都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种职能中的一种。这两种职能分别就是：政治与行政。政治的职能前面说过，政治的职能在于对国家意志的表达。但是，这种职能的行使可能不只委托给政府中的某一个或某一套机构。另一方面，任何一个机构或一套机构也可能不只限于行使这一种职能。因此，分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府职能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致。法律与执行法律之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪。一种行为准则，即一种国家意志的表达，如果得不到执行，实际上就什么也不是，只是一纸空文。另一方面，执行一种并非国家意志所表达的行为准则，倒真是执行机构在行使表达国家意志的权利。为了在国家意志的表达与执行之间求得这种协调，就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常受执行机构的控制。只有这样，在政府中才能存在协调。只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被普遍遵守的实际的行为规范。最后，民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能够代表人民。换句话说，实际政治的需要，使政治职能与行政职能分离的想法不可能实现。如果从迄今人们认为的广义上去使用“政治”和“行政”这两个词的话，政治必须对行政有一定的控制。在我们考察任何国家的政治发展时，都可以发现政府的这两种基本职能之间必然存在着某种这样的关系。如果为了防止政治在具体细节问题上影响行政，而试图在政府中把分别主要承担这两种职能的机构在法律上分开，政治对行政的必要控制势必要在法律之外进行。这就是美国政治体制中的情况。美国政治体制在很大程度上是建立在政府权力分立的基本原则上的。由于按宪法制定的法律授予了执行官员和行政官员独立的地位，所以要在法定的正式政府体制中发挥政治对行政的必要控制就不可能了。因此，这种控制就在政党体制中得到了发展。美国的政党，正像他们热衷于按照必须以表达国家意志为准则，选举具有明显的政治色彩的团体那样去进行行政官员和执行官员的选举。政党体制由此保证了政治职能与行政职能之间的协调，而这种协调是政府成功地开展工作所必需的。另一方面，如果在政府体制中没有试图规定政治与行政的划分，如果政府制度没有靠采用一部成文宪法而具有比较坚实而固定的形式，对行政职能的控制与监督就会由行使政治职能的政府机构所承担。