公共部门绩效管理

公共部门绩效管理主要内容第一节公共部门绩效管理的理论基础第二节公共部门绩效指标体系的设计第三节公共部门绩效管理系统过程及方法第四节美国政府绩效管理及其经验借鉴第五节绩效管理在中国公共部门的推进第一节公共部门绩效管理的理论基础一、公共部门绩效管理的内涵（一）绩效–美国领导力研究中心CEO罗纳德·坎贝尔:“绩效是行为的同义词。它是人们实际的行为表现并能观察到。就定义而言，它只包括与组织目标有关的行动或行为，能够用个人的熟练程度（即贡献水平）来定等级（测量）。绩效是组织雇人来做并需做好的事情。绩效不是行为后果或结果，而是行为本身……绩效由个体控制下的与目标相关的行为组成，不论这些行为是认知的、生理的、心智活动的或人际的”。–Brumbrach:“绩效指行为和结果。行为由从事工作的人表现出来，将工作任务付诸实施。（行为）不仅仅是结果的工具，行为本身也是结果，是为完成工作任务所付出的脑力和体力的结果，并且能与结果分开进行判断”（一）绩效–1．从绩效的本质规定性来看，绩效反映的是组织整体或者个人在履行其职能或岗位职责的过程中、在一定时间内以某种方式实现某种结果的过程；在职能或职责履行以外所产生的结果不能视为绩效。–2．从行使职能或职责、产生绩效的主体来看，绩效包括组织整体绩效或部门绩效、项目绩效、个人绩效。–3．从绩效的质与量的规定性来看，绩效并不等于产出本身，也不等于任务或产品本身，绩效不仅有数量的规定性，而且也有质的规定性。–4．从绩效形成的过程来看，绩效具有一定的周期，具有从投入—到获得中期结果—再获得最终结果的周期性发展过程；时间对绩效形成具有影响作用。（二）公共部门的绩效–臧乃康在《政府绩效的复合概念与评估机制》:政府绩效是评判政府治理水平和运作效率的重要依据。–政府绩效意指扣除政府成本后的盈余，一般用于衡量政府工作业绩。–政府绩效不单纯是一个政绩层面的概念，还包括着政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内。–从框架上而言，政府绩效主要包括经济绩效、社会绩效和政治绩效。（二）公共部门的绩效–（1）经济绩效。经济绩效表现在经济持续发展上，国民经济不仅仅在量上扩张，而且在结构合理的前提下有质的提升。考察经济绩效要以经济增长率、通货膨胀率、就业率、利率和汇率作为重要衡量指标。–（2）社会绩效。社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步。社会全面进步内涵丰富，包括人们的生活水平和生活质量的普遍改善和提高；社会公共产品供应及时到位，社会治安状况良好，人们安居乐业；社会和谐有序，社会群体、民族之间和谐发展，没有明显的对抗和尖锐的冲突。–（3）政治绩效。政治绩效是公共部门绩效的集中表现，在市场经济条件下，政治绩效最经常地表现为制度安排和制度创新。市场经济规则的制定或社会秩序的维护是一种政府制度安排，政府制度安排的能力越强，政治绩效就越容易凸显。（三）绩效管理–美国著名绩效管理专家罗伯特·巴克沃将绩效管理定义为是一个持续的交流过程，该过程由员工和其直接主管之间达成的协议来保证完成，并在协议中对未来工作达成明确的目标和理解，并将可能受益的组织、经理及员工都融入到绩效管理系统中来。–理查德.威廉姆斯在其《组织绩效管理》一书中指出：绩效管理是把对组织的绩效管理和对员工的绩效管理结合在一起的一种体系。–行政学者夏夫里茨和卢塞尔就认为，绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为，绩效管理区别于其他方面纯粹管理之处在于它强调系统的整合，它包括了全方位控制、监测、评估组织所有方面的绩效。（三）绩效管理–美国绩效评估中的绩效衡量小组曾为绩效管理下了一个经典性的定义：–所谓绩效管理，是指“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。”–它是一个完整的过程，是由收集绩效信息，确定绩效目标、划分考核指标、进行绩效考核、根据考核结果改进绩效等流程构成的行为体系，是持续提高管理绩效、不断促进有效管理的过程。它既包括对组织绩效创造过程的管理，也包括对组织绩效结果的评估；既包括对个人绩效的考核，也包括对组织绩效的考核。（四）公共部门绩效管理1、公共部门绩效管理的发展背景（1）公共管理理论研究的发展（2）西方国家行政改革实践（3）我国社会发展的需要2、公共部门绩效管理的涵义–公共部门绩效管理作为从私人部门引入的管理方法和理念，指的是以公共部门为关注对象，以经济、效率、效益、服务质量的提高和公民满意为目标，其内涵是以任务为导向、以结果为导向、以顾客为导向、以社会为导向和以市场为导向，就是要将公众的需求作为公共部门存在发展的前提和部门改革、组织设计方案应遵循的目标。公共部门绩效管理的“4E”标准（1）经济（Economic）（2）效率（Efficiency）（3）效能（Effectiveness）（4）公平（Equity）3、公私部门绩效管理的差异（1）环境差异（2）目的差异（3）理念差异（4）功能差异第二节公共部门绩效指标体系的设计一、绩效指标体系及绩效标准（一）绩效指标1．根据绩效评估的内容分类（1）行政业绩评估指标。所谓行政业绩就是指公共部门履行职能与职责所产生的结果及其社会影响。具体表现为公共部门完成工作的数量指标、质量指标、行政效率指标以及成本费用指标。（2）行政能力评估指标。（3）工作态度评估指标。一、绩效指标体系及绩效标准2．硬指标和软指标（1）硬指标。所谓硬指标指的是那些可以以统计数据为基础，把统计数据作为主要评估信息，建立评估数学模型，以数学手段求得评估结果，并能够以数量表示评估结果的评估指标。硬指标也就是可以量化的定量指标。（2）软指标。软指标指的是通过运用人的知识、经验进行判断和主观评估方能得出评估结果的评估指标。在实际的绩效评估过程中，这种主观评估往往表现为专家评估，由评估专家对系统的输出作出主观的分析，直接给被评估对象进行打分或作出模糊评判（如，很好、好、一般、不太好、不好）。（二）绩效标准绩效标准指的是在各个指标上分别应该达到什么样的水平，解决的是要求被评估者做得怎样、完成多少的问题，也就是在各个指标上所应达到的具体的绩效要求。绩效标准包括基本标准和卓越标准两个方面。二、公共部门绩效指标体系设计的原则与步骤（一）绩效指标体系设计的原则（1）综合、全面性原则（2）可操作性原则（3）独立性和差距性原则（4）“硬”指标与“软”指标相合的原则（二）公共部门绩效指标体系设计的步骤1．明确公共部门绩效内涵与外延公共部门绩效评估指标体系构建的基本因素主要依据三个方面：一是公共部门目标。这是政府绩效评价的基本依据。二是由公共部门职能决定的工作职责和工作任务。工作职责、工作任务是绩效目标的具体化。三是公共部门职能分工。界限清晰的部门职能分工是绩效评价体系的基本决定因素。2．确定合理的绩效评估标准3．构建政府绩效评估指标三、公共部门绩效指标体系构成（1）量的规定性效率比例。包括投入与产出的比例、单位时间内提供公共物品或公共服务的数量比例、单位物质投入内提供公共物品或公共服务的数量比例、无形损耗与一定的公共物品或公共服务之间的数量比例，以及这种比例的发展趋向。频率大小。频率大小作为绩效评估量的标准是指公共部门活动节奏的快慢。它包括公共产品提供之间的时间间隔、公共服务提供之间的时间间隔、公众提出要求与公共服务供给者做出反映之间的时间间隔，以及这种频率变化的情况和趋向。环节多少。环节多少是指公共部门从开始进行某一项活动到这项活动全部结束之间的距离远近、步骤多少和所经过部门的多少。三、公共部门绩效指标体系构成（2）质的规定性态度。它包括指导公共部门进行公共管理活动的管理理念，也就是行政理念；对公众提出的要求和抱怨是否及时予以回答、解释、处理与解决；处理与解决的程度等方面。使用的方法和手段。这些方法和手段包括管理自由裁量权的使用与限制；吸收公众参与管理和决策的过程；与公众进行信息沟通与交流的机制；对公众需求的回应力、与社会进行物质与能量交换的过程等方面。管理结果。这是指公共部门通过实施公共管理活动所使用和消耗的各种投入、所取得的中期和最终成果、所产生的社会效果。第三节公共部门绩效管理系统过程及方法反馈绩效计划绩效监控绩效评价绩效战略目的开发目的管理目的评价什么谁来评价评价方法结果应用评价周期3：目的4：环节5：关键一、绩效管理的系统过程（一）准备评估资料评估资料的准备是指全面收集、整理涉及被评估对象的各方面信息和资料。这些信息与资料包括政府部门的服务承诺、工作计划与方案、工作报表、回复与解释公众提出问题或抱怨的信件和电话数量的统计与记录、解决实际问题的数量、实际取得的服务结果与社会效果、会议记录、物质投入与消耗、成果鉴定结果、管理方法的改进与调整等。一、绩效管理的系统过程（二）确定绩效目标、建立评估指标体系和绩效标准绩效目标是指公共部门在行使职能过程中投入应当获得的产出与社会效果；绩效标准指的是在各个指标上分别应该达到什么样的水平，解决的是在绩效计划过程中根据绩效目标在不同的绩效等级上要求被评估者做得怎样、完成多少的问题。也就是在各个指标上所应达到的具体的绩效要求，正是绩效标准将绩效区分为不同的绩效等级。一、绩效管理的系统过程（三）划分与确定绩效评估项目划分与确定绩效评估项目应根据公共部门的具体职能。具体来说：一是要根据每一个公共部门的管理职能，这样就会使不同的公共部门绩效评估有不同的评估项目。二是要根据社会发展的整体价值取向和公众最大的社会需求，这样就会使不同时间、不同地区和不同社会条件下的绩效评估，即使是对同一类公共服务供给者的绩效进行评估，也会有不同的评估项目。一、绩效管理的系统过程（四）选定评估方式评估主体的多样性决定了评估方式也是多样的。评估方式是指评估主体所采取的绩效评估形式、手段和方法。它包括：1．公共部门的自我评估方式公共部门的自我评估方式是指公共部门对公共管理活动及其所提供的公共产品和公共服务的量与质进行自我测定的方式。公共部门自我评估方式的主要内容：（1）评估部门内部的自身管理。（2）评估部门对公共事务的管理。一、绩效管理的系统过程2．专门评估机构的评估方式专门评估机构的评估方式是指由国家、政府根据法律与组织原则，按法定程序建立的专门绩效评估机构，或依据各类社会组织、教学科研机构的章程，经申请批准而成立的社会性专门绩效评估中介机构，根据效率、公平、管理能力、服务质量、公共责任和公众的满意程度等价值取向，对政府部门的管理活动以及公共服务供给过程中所表现出的输出、输入、中期成果和最终成果所做的等级评定与划分。因此，专门评估机构的评估方式包括政府类专门评估机构和社会性专门绩效评估中介机构的评估两种形式。一、绩效管理的系统过程（五）公布绩效评估结果和改进公共管理绩效评估结果的公布就是评估者通过制作评估书或评估报告，客观地再现整个评估过程、再现被评估者的绩效等级，根据评估的任务与要求得出结论。二、绩效管理方法表现性评价平衡计分卡（TheBalancedScoreCard，BSC）关键绩效指标（KeyPerformanceIndicators,KPI）目标管理（ManagementbyObjectives,MBO）关注经营功能在纵向不断提升评价内容范围在横向不断拓展财务维度要在财务方面取得成功，我们应向股东展示什么?顾客维度为实现愿望，我们应该向顾客展示什么？内部业务流程维度为满足顾客与股东的需求，我们应该在哪些业务中处于领先?学习与成长维度我们要取得怎样的进步来适应变革和发展?愿景战略图1：平衡计分卡的框架资料来源：【美】罗伯特·S·卡普兰，大卫·P·诺顿，《平衡计分卡—化战略为行动》，广东省出版集团，2004年版。它由四个部分组成：财务方面、客户方面、内部营运方面及学习和成长方面。（1）财务层面：由营业收入成长与组合、成本下降生产力提高、资产利用投资策略等指标构成。（2）顾客层面：由市场占有率、顾客延续率、顾客争取率、顾客满意度及顾客获利率等五大