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大城市病的成因及对策（二）——我国大城市病的成因杨晓东国务院发展研究中心东方文化与城市发展研究所副所长二O一三年十二月一、我国大城市病产生的背景我国大城市病发生的背景主要有四个特点：一是我国城市化发展大致经历四个阶段，近年来发展迅速，那么也是从新中国改革开放以来，我们经历了“一五”计划时期，经历了大跃进、文革的时期以及改革开放促进了农村土地承包到城市改革、经济发展第三个阶段，还有第四个阶段就是市场经济体制的发展，所以就是我国城市化经历了四个阶段，这是第一个特点。二是人口向大城市集聚的趋势明显，人口比重不断增加，北上广就是一个特写，外来人口大规模的聚集，外来人口比重不断增加。三是以农民工为主体的流动人口成为城市化率快速提高的主要贡献者，我们3000多亿的农民工进入了城市，那么他们对城镇化的贡献率是非常高的。四是土地城镇化的速度快于人口城镇化，但居住用地比重较低，跟我们城市“摊大饼式”“跑马圈地”的一个城镇化。真实的人口增长慢于土地的增长，这个跟我们国家搞大量的工业开发区、超规模的城市新区有关，这是四个特点。最近30年是我国城市化的高速发展期，在2012年末，我国城镇人口占总人口比重达到了52.57%，首次超过50%，这标志着我国从此进入以城市社会为主的新成长阶段。上海社会院城市与区域研究中心发布的《国际城市发展报告2012》这个蓝皮书上面预计到2020年中国城市化率将达到55%，期间1.5亿中国人将完成从农民到市民的空间、身份、职业的转换，这是这么一个发展。那么“新型+转轨+转型+快速城市化”这四个要素使得我国城市病更具复杂性、综合性，中国城市的急症、慢症、并发症存在共发的可能，这主要是有三个特点来体现。第一是我国处于经济社会全面转型的关键阶段，社会主义市场经济建设处于攻坚阶段，正同其相关经济问题的解决难度相当大，经济转型、经济结构调整这一块的难度非常大。第二是我国处于产业发展转型的关键阶段，以往粗放型、低层次、高耗能为主要特征的发展模式亟待面临转型。那么在此过程中必然出现产业淘汰及转移的现象，并对城市空间布局和城市用型管理等产生重大影响，这个里面就是怎么绿色转型，转变经济发展方式，向这种生态、绿色、环保、低碳来转，这是一个关键问题。第三是我国仍处于开放成长化的阶段，我国在城镇化率52.75%，还属于快速成长阶段内，所以城市化的速度在全球还处于前列，这在短期内对城市资源承载力和城市管理水平产生严重的挑战。我们每年有一千多万人口进城，那么进城市以后我们的城市支撑能力，我们的资源、水、天然气、电、基础设施包括我们的学校、医院它们的支撑能力以及我们城市管理者的管理水平如何也是一个很重要的因素，也是对城市产生了一个很大的挑战。从我国地方发展情况看，各大城市发展阶段参差不齐，但是都在步入郊区化、大都市区化的关键阶段。在此阶段，城市人口快速膨胀，由于人口及城市布局缺乏预见性的规划，所以城市基础设施承载力严重不足，尤其是一些道路和一些跟主干道相接的支干道，还有一些道路的毛细血管的配套和一些相关的水电气暖等设施配套不足，而造成了交通拥堵、环境污染、秩序紊乱、运营低效、行政区划分割等一系列问题，制约着城市的持续发展。未来一段时期将是我国各大城市城市病的集中爆发期，城市病将成为影响城市和谐稳定的关键隐患，那么加强城市治理是刻不容缓。这是第一个。二、我国大城市病的特点及主要表现（一）我国大城市病的特点我国大城市病的特点及主要表现归纳起来有三条特点。第一类就是规模越大的城市，尤其是像我国的一线城市，像北京、上海、广州、深圳是大城市病表现最全面且总体水反映最激烈的城市。第二，大城市病的恶化与城市的人口规模和经济规模增加基本同步，越有活力的城市往往城市病恶化程度越严重，就是北上广是最吸纳人口的，也是年轻人最愿意来就业、创业的地方，由于很多设施配套还有一些交通原因使得这个城市病的恶化程度越来越严重。第三个特点就是大城市病严重的城市，在人口方面有两个特征，一是人口快速增长，二是人口密度高且变动大，流动性比较大。这三大特点是我国城市病的主要特点。（二）我国大城市病的表现我国大城市病的表现归纳起来它的表现形式有六个方面。第一个就是人口无序集聚。第二是能源、资源的紧张。第三是生态环境的恶化。第四是交通拥堵严重。第五是房价居高不下。第六是安全形势严峻。所以是从六个方面里体现了我国大城市病的形式，那么我们来具体解释。第一个就是人口无序聚集，作为一个系统的整体，受城市承载力和城市功能的限制，城市对人口总量和人口结构都有一定的限制条件，合理的人口数量和人口结构是推动城市发展的第一大动力，所以我们很大人口无序造成了人口规模大，人口增速快，人口拥挤，然后产生一种恶性循环，使得人口变成了一种无序的聚集状态。像世界各大城市人口数量和面积我们来分析，上海的面积是6340平方公里，2011年的统计人口是2347.5万人；北京2011年的统计人口是2018.6万人，它的面积比较大，16410平方公里；广州的面积是7434.4平方公里，人口是1270万人，这是2010年的统计。都是上千万的大城市，北上广。我们看纽约，它的面积是1214.4平方公里，它的面积相对比较小，人口是1940万，这是2010年的统计，相对来说人口密度比较大；巴黎面积是14518.3平方公里，人口是1206万人，这是2009年的数据；伦敦的面积是1577.3平方公里，人口相对比较少，是751.24万人，这是2006年的统计：莫斯科的面积是1081平方公里，人口是1200万人，这是2007年的统计。那么从这个世界各大城市人口统计来看，人口总量大的还在北京、上海、纽约，以及接下来就是广州、巴黎、莫斯科等，这就是大城市的人口数量，土地面积大的是北京、巴黎这么一个规模。第二个表现是能源、资源的紧张。能源紧缺已成为中国城镇化进程中的比较紧的约束也是硬约束。像中国的石油、天然气等重要资源，人均储量分别为世界人均水平的11%和4.5%，所以我们的石油、天然气还要靠大量的进口，包括天然气我们输送管道也是靠俄罗斯、西部哈萨克斯坦管道的输送。特别是近两年，由于经济的快速发展，一些地区、城市和高耗能行业盲目发展，低水平扩胀，能源紧缺状况进一步加剧，同时，城镇居民日益升级的消费方式也对能源消耗提出了更多要求。所以能源、资源是国家的战略资源，这个资源相对来说是紧缺的，是硬约束，所以我们在能源、资源来说也是在全球来布局，这个紧张也是很大的。第三个表现就是生态环境的恶化。中国城市在开发建设过程中，片面追求城市规模和发展速度，加剧了水土矛盾和环境恶化，使生态环境受到威胁。这些威胁我们能感觉到，一个是主要污染物排放量处于较高的水平，我们的尾气、废水、废渣、废气的排放还处在较高的水平，所以我们这个很重要的一块也是工业的排放造成的。第二就是主要流域和水气污染比较严重，所以我们大江大河的污染相对还是比较严重，治理的难度也是比较大的。第三是一些城市固体废弃物排放量巨大，很多城市的周边以及城乡结合部地步都变成了垃圾站，它的固体排放量堆积不散。第四是城市空气质量处于较重的污染水平，现在我们半个中国中城市的雾霾很严重，就是PM2.5都很高，对人们的身体健康都产生了很大的影响，这个就是生态环境恶化。第四个表现是交通拥堵严重。交通拥堵是典型的大城市病，这种城市病的主要特征一是潜伏期长，它一直在慢慢的潜伏，慢慢的发展，然后突然爆发。二是一旦爆发就迅速转移形成城市管理综合症，交通拥堵的病因是城市功能紊乱，城市功能紊乱必然引发城市管理混乱，导致城市决策的随意性和随机性，必然导致城市规划的现实利益和短期行为，交通拥堵就是这样一种恶性循环的必然产物。所以我们很多大城市由于产业分配不合理，功能布局不合理，在空间上的交通布局不合理，盲目的摊大饼和单一的核心功能造成了城市交通的严重拥堵，这是大城市病一个很重要的表现。交通拥堵不仅会导致经济社会诸项功能的衰退，而且还将引发城市生存环境的持续恶化，成为阻碍发展的城市顽疾。交通拥挤对社会社会生活最直接的影响就是增加了居民的出行时间和成本，出行成本的增加不仅影响了工作效率，而且也会抑制人们的日常活动，城市活力大打折扣，居民的生活质量也随之下降。另外交通拥挤也导致了事故的增多，事故的增多又加剧了拥挤。像英国的SYSTRA公司对发达国家大城市交通状况的分析来看，交通拥塞是经济增长付出的代价，约占国民生产总值的2%，交通事故的代价约占GDP的1.5%-2%，交通噪音污染的代价约占GDP的0.3%，汽车空气污染的代价约占GDP的0.4%，转移到其他空气污染的代价约占GDP的1%-10%，所以它对GDP、经济、社会、生活的影响是非常大的，交通拥堵是城市的顽疾，就是这个问题任重而道远。我们看北京市机动车保有量10年的变化，我们从2003年机动车的保有量是212.4万辆，2004年是229.6万辆，2005年是258.3万辆，2006年287.6万辆，2007年312.8万辆，逐渐到2008年350.4万辆然后逐渐的增加，每年有将近50万的增长，到2009年是401.9万辆，2010年480.9万辆，2011年是498.4万辆，到2012年520万辆，所以前期增长比较缓慢，到2008、2009是一个快速的增长。其中私人小微型客车增长也是更加快、更加凶猛，2003年是92.5，这是北京的，到2014年是110.7，2005年134.3，2006年160.6，2007年192.8，2008年超过200万，228.9，2009年281.8到2010年超过300万，356.6，到2011年371.7到389.9，如果北京不采取车辆限购买，摇号政策，北京的机动车数量还会大幅度的增加。第五个城市病的表现就是房价居高不下。中国城镇化已进入快速发展阶段，大量人口向东部地区和大中城市集中，那么城镇住房需求持续增加，高房价问题日益突出，特别是北京、上海、深圳、广州等大城市和一线城市更加明显，高房价将拉低城镇居民生活的幸福感，城市生活功能逐渐被弱化，城市经济持续发展埋下了潜在的危机。就抑制了社会中间介质扩大，加剧城市社会矛盾。像北京的房价，这几年增长幅度非常大，所以很多年轻人，靠他的工资来买房是不够的，而且是用两代人的储蓄来买，那么这样的话就把这些钱全部用来买房造成了其他的类群消费产生了一种薄弱。租房的价格也很高，使得年轻人的工资收入很大一部分用于租房的成本，这也是大城市病的一个表现。我国大城市病的第六个表现，就是安全形势严峻。“十一五”以来，随着我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入发展，中国城乡结构、就有结构、社会阶层结构和社会组织形态发生了新变化。各种影响城市和谐的不稳定、不安全、高风险因素的新矛盾、新问题不断涌现。城市可以预见和难以预见的风险和多种安全危险增多，包括一些上访，农村土地征用，一些不合理的补偿造成了很多不稳定的因素。所以这是大城市病的六大因素。三、我国大城市病的发展趋势这个发展趋势四个方面：一是人口向发达地区的大城市聚集，但分布更加合理。二是交通拥堵可能要加剧，因为它潜伏期长，一旦爆发，治理起来难度很大。三是环境状况有望逐步好转，比如我们现在的环境通过三废治理、植树造林、对机动车的控制和油品质量的提高，环境状况有望好转。四是住房困难局部得到改善，但农民工群体仍然比较困难。这是四个方面的趋势。具体来说，第一，人口向发达地区的大城市集聚将继续，但可能分布更合理，就是未来我国的城市化更多依靠城市群的发展方式，像我们的长三角、珠三角、京津冀这种方式。大城市人口比重和东部地区城市人口比重进一步提高，城市群地区经济和人口进一步集聚，但在区域协调发展战略下，这些区域差距趋向缩小。也就是说，在城市群高度集聚的现状下，未来人口集聚的速度因快于经济聚集，换言之，这将是城市群地区总体GPR有所下降，就是经济集聚有所下降。我们可以通过一个图表来看，长三角城市群，人口比重在2008年是占总人口的比重是7.1，预测到2020年比重是8.37，人口比重变化的幅度是17.93，往上增长的，GPR就是经济聚集度2008年是3，预计到2020年是2.59，集聚度下降了