电子政务与政府流程管理

第七章电子政务与政府流程管理7.1电子政务与政务流程当前，由管理型政府向服务型政府转变是政府改革的重要目标之一。对于服务型政府而言，社会公众是政府的“客户”。随着电子政务的发展和普及，建立电子化的政府管理体系，向全社会提供高效优质、透明规范的全方位的管理和服务，已经万事俱备。通过政府流程再造，不断提高公众服务质量和水平，打造服务型、效能型、法制型、责任型政府无疑是明智之举。流传管理是一种以规范化的业务流程为中心，以持续的提高组织业务绩效为目标的系统化方法。流传管理的本质目标是构造卓越的业务流程。流传管理对于电子政务影响深远。传统的科层制和职能制的政府管理模式是建立在劳动分工理论和职能分工理论基础上的，其弊端逐渐演变为公共服务效率的无形障碍。在此背景下，流程管理作为一种全新的管理模式应运而生。作为一种管理理念和管理模式，流传管理是政府从粗放式管理走向精细化管理的重要标志。7.1.1政务流程的含义政务流程是指政府在实施管理和提供服务时，为实现行政目标，履行行政职能所进行的、能够体现政务活动规律的一系列活动步骤的集合。这一概念还可以进一步做出如下的解释：1政务流程是完成特定任务目标的一系列政务活动的集合；2政务流程中每个工作单元都有特定的工作任务、工作内容和工作方式；3政务流程中各个单元在先后次序上具有确定性。电子政务流程的定义有广义和狭义两种。其中广义的政务流程包括党政机关、人大以及政协所进行的各种行政管理流程；而狭义的政务流程一般是指政府部门内部的管理和流程。本书主要讨论狭义的政务流程，即政府部门在对企业和公众提供公共产品、公共服务的过程中的连续的、有规律的事件。政务流程的一个显著的特点就是它有明确的起点和终点，并且有明确的目标。而且，通过流程的转化，可以将显而易见的输入转化成特定的输出。7.1.2政务流程的基本特点1约束性政府行为必须符合国家利益，必须维护社会公众的合法权益，政府必须依法行政。政府流程中，只要法律没有授权，就不能在流程中为自己创设权利规范，否则就构成违法。2确定性政府流程通常被称为政府管理程序或者行政程序。机关工作人员必须严格执行流程，接受其约束，违者将受到处罚。机关工作人员程序违法或者流程不当都要承担相应的法律责任或者行政责任。3稳定性政府流程是对政府工作规律的反映，是政府意志的表示，它必须在相当长的时间范围内保持稳定有效，不得“朝令夕改”。因此，制定政府流程必须慎重，不得轻易更改、废止。4可操作性政府流程必须明确、具体、可行。制定政府流程时必须遵循客观规律，使其合法、合理、行得通，缺有效果；流程本身必须明晰具体、毫不含糊，这样才能使其真正实行起来。7.1.3政务流程的分类1按照流程功能，政务流程可以分为服务流程、支持流程和管理流程。服务流程主要指以公众为导向的为社会提供公共服务和公共产品的政务流程。支持流程是与服务流程有着密切联系的、存在于政府内部的工作中的流程，主要负责向政府内部各部门提供信息和服务，以促进政府内部各部门的配合。管理流程主要负责服务流程和支持流程之间的配合，间接促进公众与政府之间的交流，致力于塑造更好的服务型政府的形象。2按照流程重要性，政务流程可以分为核心政务流程和辅助政务流程两大类。核心流程是指那些对政府工作效率的促进程度和对社会需求的满意程度具有重大影响的流程。辅助流程主要负责与保证核心政务流程更加有效地合作。3按照流程与部门之间的关系，政务流程可以分为部门内部流程和部门之间的流程。部门内部流程，仅在某部门中运用，其所有活动都集中于该部门内部。部门之间的流程存在于多个政府部门之内与之间，按照流程在组织层次中传递的方向分为纵向流程和横向流程。纵向流程是指在同一政务系统内部根据从高到低或从低到高的层级进行划分，横向流程是指同一层级内横跨不同部门的流程。在跨部门流程的运用中，会涉及多个部门的业务。需要指出的是，跨部门政务流程的缺陷是整体工作效率低下，公众满意度低，因此它是政务流程再造的主要对象。7.1.4传统政务流程的局限传统政务流程以职能分工为基础，建立了现代科层结构。在建立初期，科层结构的确显示了很大的积极作用。然而，随着信息时代和知识经济的来临，很多政务都产生了很大的变化，而建立在传统流程及管理方式上的传统政务流程却发展缓慢，仍然强调控制和计划，较少顾及公共服务的效率和公众的需求。传统政务流程已经不能适应剧烈变化的社会环境，其弊端日益凸显，主要表现在以下几个方面：1）传统政务流程机械而僵化，缺乏整体协调政务工作的各个流程部门按照功能进行划分、垂直管理，各部门严格按照制度规定按部就班地工作，就容易导致三个方面的问题：一是各部门重局部效率而牺牲组织整体效率。二是政务流程运作时间长，部门之间协调困难，成本高。由于部门各自为政，只关心和考虑自己管辖的任务和利益，而不关心具体业务的轻重缓急，也无人对整体流程负责。三是组织容易出现问题，且问题发生后，往往很难找到其根源所在。由于各部门只关心自己管辖范围内的局部业务，而不关心整个业务流程活动的最终效果，就使组织缺乏对外界需求以及环境变迁信息的整体感知能力以及采取整体措施回应的能力，容易导致问题的发生。2）传统政务流程体系庞杂、政务活动分割严重由于社会的高速发展，人们的联系和政府需要处理的事务地种类和数量也越来越多，基于分工思想，必然造成政府机构和人员的数量同步增加。公共服务的信息流和价值流被肢解为多个部门、多个层级，处于无法控制的分散状态。一项政务活动要经过众多部门和环节的配合，社会公众和交接部门经常处在等待处理的状态，这就导致了资源的闲置。另外，分工的微小不当或现实情况的波动很容易造成政务瓶颈的产生。而由于与瓶颈部门有联系的部门不希望改变瓶颈部门的状况，瓶颈部门自身又很难改变这种情况，因此瓶颈产生后在短期内很难消除，这就造成了整个政务处理过程运作时间长、成本高、效率低下。3）传统政务流程封闭性明显，政府员工技能单一政务工作的细化和工作稳定的性质以及工作的单一性，一方面使政府工作人员技能单一，且没有动力去学习新的知识，致使其工作停滞和服务质量不断下降，员工缺乏积极性、主动性，而且责任感差；另一方面，容易使政府工作人员只关心自己管辖范围内的局部业务，抱着例行公事的冷漠心态，按部就班地工作，不关心具体业务的轻重缓急，也不关心整个业务流程活动的最终效果。4）政府机关的组织结构臃肿为了将政府内部的各个部门、各个环节有机地连接起来和对其进行监督、控制，需要更多管理人员作为协调器和控制器，这样就导致了组织结构更加臃肿。同时，从实际来看，很多协调和监控的政府机构在一年中大部分时间里的工作量是极少的，只有在特定时间或特定事件发生后才产生较多事务，从这一角度来看，这是资源的巨大浪费。7.1.5电子政务流程电子政务流程是指政府以计算机和网络技术为基本手段，利用互联网提供的在线行政和服务功能，组织各类相关职能机构，将大量繁杂的行政管理日常事务通过设定好的程序在网上实现。它主要是指面向企业和公众的政府事务性操作流程。电子政务流程的出现，一方面使个人和组织方便地获得政府提供的各类信息和服务，拉近政府与公众的距离；另一方面，使得政府重新确立了其职能，规范了政府行为，实现了政府工作自动化、公开化和决策科学化，提高了政府工作的透明度和办事效率，有利于高效、廉洁政府的建立。电子政务流程的基本思想在于创造一个虚拟的、统一的对外服务窗口以超越职能完成集成式的服务。其基本运行模式为“前后台”、“一站式”，即首先公民只需向前台提出要求，由后台统一协调政府内部相关环节的处理工作并一次性返回服务的结果，而在也不必逐一与相关部门交涉，了解尚未公开甚至自身都不明确的政府服务规定，浪费时间和精力。政务流程中与服务对象直接接触的活动属于外部流程，运行在电子政务流程的前台。可以说前台是公众接受电子服务、衡量政府绩效的窗口。与外部流程衔接的政府作业流程称为内部流程，运行在电子政务流程的后台。后台是政府将管理寓于服务实现过程的环节，为达到向前台提供有效支持和顺畅递送的目的，政府内部业务流程和组织结构需要有目的地不断进行优化和重组。电子政务流程的后台规模和范围都是灵活的，是随着提高公共服务质量的要求变动和扩展的，并不一定局限于政府部门内部。在电子政务流程中，内部流程是基础，外部流程体现着公共服务的质量。外部流程和内部流程通过一系列流程设施联结，例如政府网站、社区服务点、一站式服务大厅等。这些设施一方面帮助政府准确识别公民和企业的需求，另一方面将政府提供的公共服务及时投递给外界。外部流程、内部流程和流程设施共同构成了电子政务的一般模式。7.1.6电子政务与传统政务流程比较在传统政务流程中，公众需要直接面对的是政府机关，政府部门之间较独立，服务手段单一，公众需要经由相应的物理渠道才能接近各部门。在通常情况下，办理一件事务往往需要来往多个部门，公众不得不通过不同的物理渠道接近不同的部门办理业务。电子政务以信息技术为基础，不仅改善了政府服务的质量，而且大大促进了传统政府服务供给方式和手段的改变。政府部门之间形成了一种信息互动网络，不再独立和被割裂；服务供给方式得到了整合，所有的政府机构均可以通过单一的政府入口向公众提供服务，即所谓一站式服务；服务手段日益多样化，除了政府部门在线供给以外，还可以通过外包方式，以及通过改变基于Web的政府物理渠道向公众提供服务。如此，公众选择获取政府服务的渠道空间就自然变大了。另外，电子服务的供给体现了以民众为中心的理念，使得政府服务能够根据公众的需求及时得到调整，并整合所有的服务，特别是站式服务，使得原来需要公众与政府各部门沟通的环节变成了部门与部门的沟通，提高了政务效率，更方便了公众办理事务。与传统政务相比，电子政务流程具有以下特点：（1）公众和政府部门的交流具有非直接性。除了简单的信息查询外，公众不再直接面对政府各部门，也不可能直接得到政府部门的服务，这之间会有一个等待的过程。而这个等待过程取决于政府后台处理信息的能力。电子政务要求政府后台的政务流程与前台的信息活动尽可能地保持一致，从而保证后台能及时地处理前台信息，给与公众最迅速的服务。（2）政府部门之间要加强互动协作。由于具体事务处理均在后台完成，互动协作活动要求频繁，就必须协调部门之间的业务流程。这种高度互动协调一致的政府业务流程与传统政府条块分割的组织结构以及僵化的业务流程之间的矛盾将日益突出。这就需要政府从实际出发，竭力进行政务流程的优化、再造，以打破部门之间的界限，为公众提供高效、快捷的服务。7.2政务流程管理与流程再造7.2.1政务流程管理1从职能管理到流程管理在传统的政府中，管理是基于职能的，分工是按照专业或职能进行的。这种分工仅仅从个别环节上行政效率的提高角度考虑问题。它所形成的自上而下、等级分明的金字塔结构与如今的信息网络化产生了很大的冲突，庞大的、层层严密的官僚机构难以及时回应快速的社会变化，难以及时应付网络上零距离流动并快速集聚的信息；僵化的等级程序阻塞了信息的顺畅流通；按照职能关系建立的科层结构，造成了工作流的复杂化和总效率的低下。随着业务流程重组在企业管理中的成功应用，人们发现，在一个组织中，业务流程决定着组织的运行效率，而分工理论决定了业务流程的构造方式。基于职能的管理方法开始被基于流程的管理方法取代。流程管理是一种以规范化的业务流程为中心，以持续地提高组织业务绩效为目的的系统化方法。其核心是流程，本质是构造卓越的业务流程。流程管理要求流程必须是面向客户的流程，流程中的活动都应该是增值的活动。一般认为，流程管理是从组织战略出发，从满足客户需求出发，从业务流程出发，进行流程规划与建设，明确流程管理责任，监控与评审流程运行绩效，适时进行流程变革。具体来讲，它包括流程活动管理、流程结构管理与流程组织管理：（1）流程活动管理。对流程的每一步活动进行分析，在分析的基础上不断进行改进、优化设计，以达到提升流程活动效率的目的。它主要包含四项工作，即细分和清理流程的现有活动、分析流程活动、设计与重构流程以及改进流程。（2）流程结构管理。在对构成综合性大流程的所有子流程互相之间关系的性质、衔接方式、接口