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精品文档精品文档我国城市化进程中的“城中村”现象及其改造陈柳钦【专题名称】管理科学【专题号】C3【复印期号】2011年04期【原文出处】《管理学刊》(新乡)2010年6期第48～53页【作者简介】陈柳钦(1969-)，男，湖南邵东人，天津社会科学院城市经济研究所研究员，研究方向：产业经济、城市经济，天津社会科学院城市经济研究所，天津300191【内容提要】“城中村”是中国城市化进程中的一种特殊的地域现象，是在特定的历史、经济、社会、文化、政策背景下形成的非完全城市化的产物。“城中村”严重制约我国城市化的健康发展，已成为困扰我国城市化进程中城市发展和建设的重要问题。要提高城市化质量，提升城市素质，必须进行“城中村”改造。要推进我国城市化的健康发展，就必须实现“城中村”的城市化。【日期】2010-05-17【关键词】城市/城市化/城中村EEUU1797946中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1674-6511(2010)06-0048-06一、“城中村”是快速城市化发展中出现的特殊现象在我国城市化进程中出现一种很特殊的“城市包围农村”的现象，即在城市化过程中，为了扩大城市规模，借助于城乡二元结构，低价征用城郊农村的土地，逐渐将一部分村落包围在建成区内。这些村落起初还在城市郊区，进而位于城乡结合部，随着城市的持续扩张，最终蜕变为“城中村”。“城中村”不仅是一种物理空间的建筑布局形态，也是一种社会生活形态。所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区；或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，失地农民保障措施滞后于时代发展步伐，游离于现代城市管理之外的失地农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。通常所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城市规划区内，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。“城中村”是我国城市化发展过程中，由于城市建设急剧扩张与城市管理体制改革相对滞后之间的矛盾造成的一种特殊现象，是我国作为发展中国家在“晚发外生型”现代化进程中的一种“迟发展效应”，是所谓传统社会与现代社会长期并存的“二元”社会结构特征的一个微观体现，是在城乡二元格局依然存在状态下农村被动城市化的产物。按照经典的城市化理论，农村城市化的一般规律是：在工业化的推动下，人口和生产力向原有的城市集中，导致城市用地规模不断扩大，使原有的城市扩大；或者人口和生产力在原来的农村集聚，在“空地”上形成新的城市。在国外，由于实行单一市场经济体制，卷入城市化浪潮的村庄“瞬间”就成了城市。如果城市化进程过快，大量新涌入城市的人口成为城市贫民，他们聚集在城市的落后社区，或者形成新的落后社区，产生城市贫民窟现象。不过，城市落后社区和城市贫民窟也是城市社区，只是居住人口和基础设施存在差异。然而，在我国，由于长期奉行“重工轻农、城乡分治”的经济社会发展战略，城乡二元经济和社会管理体制改革滞后，一些卷入城市化浪潮的村庄依然保留农村管理体制，这些村庄已经跨入了城乡一体化进程，却不能迅速进入城市的“大门”成为真正的城市社区，而是成为“都市里的村庄”，由此形成了独特的“城中村”现象。“城中村”，一个现代城市中流行的名词，一个兼有城市和农村性质的元素，成为政府和各界学者普遍关注的对象。在城区以外的农村看来，它无疑是城市的一部分，如同城市中的一个社区；在城市居民看来，它俨然仍是农村，仍是与城市格格不入的特殊的“乡巴佬”居住点。在“城中村”有很多既像农村又像城市的现象，诸如：人们生活方式像城市，但人们的思想意识却像农村；追求土地产出更高精品文档精品文档的经济效益像城市，但无规划的土地管理仍然像农村等。概括而言，城中村具有以下几方面特征：空间形态和内部功能与周围城市环境格格不入；人口特征极为混杂，既居住着大量从事非农职业的农民，又集聚着大量外来流动人口；经济实力主要依靠非正规经济维系，包括村集体和村民违规出租土地及房屋，以及村内各类非正规经营项目；城中村社会特征十分复杂，丰裕的物质生活与落后的价值观念和管理体制形成强烈的反差。从西方发达国家的发展经验来看，绝大多数农村转变为城市是必然的，只是一个时间早晚的问题。由于西方国家工业化水平和个人受教育程度普遍较高，因此农村到城市是一个自然吸附、主动融合的过程，而且西方国家也没有实行城市和农村两套管理体制，因此不存在类似中国的“城中村”。而西方城市中的“贫民窟”和中国的“城中村”是本质截然不同的两种现象。不可否认的是，“城中村”存在的问题如社会犯罪、缺乏必要的基础设施等类似于西方国家的贫民窟，这或许是政府改造“城中村”的初衷。但“城中村”却在本质上不同于贫民窟。“城中村”现象的出现表明我国正在进行的城市化进程和西方国家已经历过的城市化进程是有着巨大差异的，我国并无西方国家意义上的“郊区化”——中国现在的城市郊区由于快速的城市化进程将很快地变为“城中村”，再演变为城市的市区或次中心市区。“城中村”问题是在快速城市化进程中产生的，是我国城乡二元化的管理体制对基于集体土地产权和集体经济属性的城中村地区，在户籍、土地、规划、建设、融资、就业、医疗、教育和社会保障等方面管理不到位造成的。可见，“城中村”是中国城市化过程中的独特现象，是我国城乡不统筹的产物。“城中村”最早出现于深圳、珠海等新兴城市，而后在北京、广州等历史悠久的城市随着城市的快速发展也出现了不少的“城中村”。有数据显示，“城中村”在深圳市有241个，在北京市五环内共有231个。在广州市，随着城市化的高速发展，因社会治安问题而出现了全国闻名的石牌村、三元里村等众多的“城中村”。在上海的“老”城区，仅其徐汇区就有“城中村”40多个。随着中西部地区现代化进程加速，城市化进程也日益加快，“城中村”大量涌现于我国中西部城市。在西部城市中的西安市，有“城中村”417个；在太原，有75个“城中村”；在同样位于西部的昆明，也有“城中村”288个。这一现象已不仅仅呈现于大型城市，在一些发展较快的中小城市也不断出现，如浙江绍兴，有“城中村”45个。可见，“城中村”已成为我国城市化过程中必须深入研究的一个重要问题。与城乡二元结构相联系的“城中村”，有着它所特有的一种特殊现象——“一村两制”。哪里有城中村，哪里就有“一村两制”。由于城市在征地过程中，往往只能将部分农民“农转非”，而把其他村民和整个村庄纳入农村管理体系，这种“一村两制”的现象源于用招工进厂的“农转非”方式，来代替村庄、村民的城市化。伴随市场取向改革的深化，城市居民(主要指近年来农转非的居民)依附在户籍制度上的社会福利保障的含金量明显减少，这种意义上的征地既没有解决“人”的城市化问题，也没有解决“村”的城市化问题，反而产生了“城乡差距倒挂”现象。“城中村”的形成是多种因素共同作用的结果。“外生型”城市化的迅速发展是“城中村”产生的直接原因。改革开放后，我国城市化开始由非市场化道路渐渐向市场化道路转向，城市化进入了快速发展时期，出现了“补课性”的“跨越式突进”。这种现象在我国一些沿海城市更为明显。在城市化快速推进的过程中，城市空间迅速向周围城郊农村扩张。这些条件启动了城郊农村的“外生型”城市化进程，即由外部经济力量推进村庄自身的城市化。这种“外生型”城市化促使这些村落的社会经济结构朝着今天典型的“城中村”演变。从制度角度讲，土地集体所有制、宅基地政策是形成城中村的重要制度条件，土地集体所有和宅基地政策，把村民捆在一起，形成了一个基于土地的利益共同体，难以分化瓦解，这与土地私有国家形成了显著区别。从社会角度讲，中国农村宗族和地缘观念很强，安土重迁这种居住观念构成了城中村存续的社会心理条件；同时，随着城市化的推进和社会经济的发展，土地增殖，外来人口急增，使得私房出租成为一个利益丰厚的产业，这是城中村得以发展的社会条件。从政府方面讲，主要是：第一，认识不足，缺乏及时的规划和调控。政府对城中村现象的发生、发展后果估计不足，没有及时拿出有效的规划、改造措施，最后积重难返。第二，重新安置的经济和社会成本巨大。迅速推进的城市化进程，使得原农村居民主动迎接城市化，并最大限度利用城市化形成的级差地租，使得安置的成本十分高昂，政府一时无力负担，于是采取回避态度，任其发展。第三，无法解决农民城市化的善后问题，如重新安排就业，解决其社会保障和生活来源等。但是，城中村也并不是我国城市化进程中必然产生的现象，如果政府在城市化过程中采取了及时和适当的政策措施，城中村现象也是可以避免的，比如上海浦东、海南洋浦等一些地方，在城市化进程中采取了一次性征地、统一安置等办法，就成功地避免了一些“城中村”的产生。二、“城中村”严重制约城市化的健康发展“城中村”并不是我国城市化进程一路凯歌的“阳光”写照，城中村被认为是“问题村”，受到全社会的普遍关注。“城中村”现象是近些年来出现的一个棘手问题。“城中村”具有农村和城市的双重特征，成为城市化和社会和谐发展的一个障碍。它不仅阻碍了我国城市化的进程，也在一定程度上影响了城市居民的生活水平。随着城市的进一步发展，“城中村”问题已经成为各级政府在城市化进程方面关注的一个重要问题。随着城市化的发展，这些“都市村庄”已不能适应城市发展的需要，而逐渐凸显出许多社会问题。原先散布在精品文档精品文档我国各大、中、小城市周边城乡结合部的数量众多的“城中村”，现在绝大部分已处于繁华的闹市之中了，其人口数量、村落规模、土地面积、坐落范围和经济条件等虽不尽相同，但普遍存在着一些较为严重的共性问题。“城中村”是城市化过程中形成的一种新的“城市病”，严重影响了城市化的质量，给城市的持续发展和社会进步带来了严重影响。主要表现在以下几个方面：第一，城市二元管理体制的存在和行政、管理体制的混淆和散乱。“城中村”是在繁华的都市内部，仍实行农村管理体制的行政村，这不免使村民在思想观念、生活方式、住房建设景观、管理模式和居住习惯等方面仍然保留着浓厚的传统农村色彩，使“城中村”成为农村管理体制下的都市“小社会”。第二，规划滞后、管理落伍、建设混乱、市政建设和公共设施严重缺乏。“城中村”的地区规划、建设和社会管理等问题长期处于混乱和低水平状态，不仅造成房屋布局杂乱无章、建筑密度较高、土地利用率和绿化率低下、环境卫生较差、生活和基础设施配套严重不足、各类管线杂乱不堪、道路狭窄、消防和救护通道堵塞等问题，而且还导致违法用地和违章建筑屡禁不止，出现了大量的“接吻楼”、“握手楼”和“贴面楼”。这既破坏了城市景观，影响城市品质，也不利于城市功能的提升，甚至威胁到人们的生命财产安全。第三，产业畸形，没有整体竞争力。城中村的经济一般以房屋出租为主，各种发廊、餐馆、药铺、杂货铺等充满了城中村的主要街道。村民单纯地依靠租金收入生活，故惰性不断滋生。如此下去，无论是村集体还是村民个体，其发展都很有局限性。“城中村”集体经济和村民个人未来的发展方向不明，后劲不足，城市化的经济和规模效益受冲击。第四，社会保障体系不完善。在城乡分割的二元政策体制下，土地是国家赋予农民社会保障的载体，然而在城市化进程中，由于征地权的滥用(主要是没有严格区分公共利益和非公共利益)，以及没有妥善处理失地农民的安置问题等，导致失地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，同时又无法享受与城市居民同等的社会保障权利。第五，精神文明建设疲软，村民思想道德观念陈旧落后，社会治安问题十分突出。由于“城中村”村民和外来人口素质普遍不高，加上出租等手段获取收益比较容易，“城中村”村民普遍表现出游手好闲、不思进取的状态，并缺乏在文化和专业知识技能上进一步提高的能力。“城中村”由于大量的外来人口居住和频繁的经济交往，加上城乡管理的混治，形成一些社会不安定因素。“黄、赌、毒”现象比较严重，偷盗、打架甚至凶杀等刑事案件时有发生，经济纠纷接连不断，火灾等事故频发，这给“城中村”社会治安带来很大压力。“城中村”作为从事非正式经济、