日本在国际气候谈判中的政策变化及其原因

日本在国际气候谈判中的政策变化及其原因宫笠俐内容提要：迄今为止，国际气候谈判已历经三个发展阶段。日本在该谈判过程中经历了政策的转变，对《京都议定书》也经过一个从犹豫、观望到最终批准的过程。本文考察和分析了日本在国际气候谈判中的政策变化的具体过程及其原因。关键词：日本国际气候谈判《京都议定书》上个世纪八十年代后期,国际社会开始认识到气候变化问题的重要性,各国要求对气候变化进行研究并制定相应政策的呼声日益高涨。1990年，联合国决定发起《联合国气候变化框架公约》谈判，与此同时成立政府间谈判委员会（IntergovernmentalNegotiationCommittee），国际气候谈判正式拉开序幕。气候谈判问题不仅仅涉及到一个国家的环境，同时对各国的经济、政治等多方面影响深远，因此引起各国政府的高度重视。国际气候谈判是继WTO谈判之后又一项重要的国际谈判，大致分三个阶段进行：国际气候谈判开始阶段，《京都议定书》谈判和批准阶段，后京都谈判阶段。由于国情和立场不同,各国在谈判过程中的态度和政策各不相同。日本是世界上最早推行环境外交的国家,对国际环境事务向来十分热衷。日本参与了国际气候谈判并在谈判过程中经历了自身政策的转变：由最初对国际气候谈判持抵触态度到后来的积极参与，并试图主导国际环境事务；对《京都议定书》的态度由最初试图和美国一起拒绝批准，而转向批准议定书并劝说美国一同批准。一、日本在国际气候谈判中的政策1、国际气候谈判启动阶段。1989年11月，国际大气污染和气候变化部长级会议在荷兰诺德韦克举行。大会通过了《关于防止大气污染与气候变化的诺德韦克宣言》，并提出人类正面临人为所致的全球气候变化的威胁，决定召开世界环境问题会议，讨论制定防止全球气候变暖公约的问题。此前，尽管有诸多宣言、公报或其他文件也多次提及气候变化问题，但这些文件在启动气候变化公约谈判上的作用远不及《诺德韦克宣言》。1在诺德韦克会议上,来自包括荷兰和瑞典等欧洲国家建议应该制定二氧化碳排放的具体标准。而美国和日本则对此持反对态度。日本反对的理由是：虽然日本的二氧化碳排放总量位居世界前列，但其人均排放量比大多数工业国家都要低。如果国际气候谈判过程中制定相同的排放标准，这将会使日本陷入十分不利的地位。因此日本政府在这一时期追随美国反对制定具体的排放标准。2诺德韦克会议后，日本民众关注气候变化的意识增强。日本政府反对制定具体排放标准的消息传到国内后，遭到了国内民众的强烈批评。3日本政府不得不考虑到民众的意见,一方面意识到全球变暖的严峻性，另一方面又担心国内日益增长的能源需求将会使减排目标变得十分困难。作为折衷的方案，日本政府于1990年10月通过了《防止全球变暖行动计划》（ActionPlantoArrestGlobalWarming）。该行动计划的目标为到2000年人均二氧化碳排放量维持在1990年的水平，如果届时技术得到改进，排放总量也将维持在1990年的水平。41991年2月，《联合国气候变化框架公约》谈判开始，并于1992年获得通过。公约的目标是“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候受到危险的人为干扰的水平上”；并要求所有缔约方依据“共同但有区别的责任”原则，编制并提供温室气体的国家排放清单；合作执行适应和减缓气候变化的对策；促进信息交流和公众教育。51992年6月，在联合国环境与发展大会期间，155个国家签署了《联合国气候变化框架公约》。公约要求附件一所列发达国家缔约方率先采取减排行动，到20世纪末将二氧化碳和其他温室气体的排放量率先恢复到1990年的水平。1994年3月21日，《联合国气候变化框架公约》生效。这一时期，日本开始积极参与到全球环境事务中。在气候公约谈判期间，欧洲国家建议到2000年温室气体的排放量维持在1990年的水平，美国则主张应签署一个议定书来具体规定各国排放削减量的义务。夹在欧美之间的日本在考虑到美国的主张后，提出了“保证和评估（PledgeandReview）体系”：即每个国家自我设定减排目标，完成目标的程度留待日后进行评估。这个提议由于没有得到美国和欧洲国家的支持而流产。62、围绕《京都议定书》的谈判和批准阶段。1995年3月，《联合国气候变化框架公约》第一次缔约方大会(COP1)在柏林召开。在这次会议上，160个国家的代表签署了《柏林公约》。公约提出要减少排放能造成温室效应的气体，但并没有规定具体的数字和期限。与会各方同意在1997年第三次缔约方大会上签署一个具有法律性质的议定书。围绕《议定书》的谈判开始启动。在COP1上，当时的日本环境厅长官宫下创平（SoheiMiyashita）表达了日本希望主办第三次或以后的COP会议的意愿。日本认为若成为COP主办国就意味着日本在国际气候问题上处于领导地位。7另一方面,作为东道国就需要承担东道国应尽的责任，因此，日本需要提出一个自己的减排目标议案，但国内各部门对此意见不一。外务省希望日本借此机会能够成功地举办一次国际会议，成功就意味着《议定书》必须顺利达成，否则就是日本环境外交的重大挫折。达成《议定书》的最大阻碍因素来自美国，因为在缔约方第二次会议上，美国反对具体规定减排标准。在欧盟确立15%减排量的压力下，外务省认为提出5%的减排量是必要的，甚至争取达到6.5%。通产省在日本国内负责能源提供和工业政策的制定，考虑到日本比其他工业国家人均排放量要低，通产省认为稳定排放量是日本所能做到的最大限度。而环境厅（现在的环境省）从确立具体的减排标准以避免气候变化带来的恶劣影响角度出发，认为如果采取得当的措施，可以提出6%-8%的减排目标。日本政府最终设定5%的减排底线。8COP3于1997年12月在日本京都举行。在京都会议上，日本比较担心与会各方尤其是美欧之间分歧巨大，难以完成达成议定书的任务，因此主动发挥协调者作用，并做出相应的妥协。日本最初设定的减排底线是5%，但在欧美等谈判方接受更高减排目标的情况下，日本自认为作为东道国，难以拒绝6%的要求。9COP3通过了《联合国气候变化框架公约京都议定书》，即通常所指的《京都议定书》。议定书规定：工业化国家在2008-2012年将温室气体排放量在1990年的水平上平均减少5.2%，其中欧盟减排8%，美国减排7%，日本减排6%，同时通过了在发达国家间进行排放贸易的决定。《京都议定书》需要有1990年二氧化碳排放量占全球温室气体排放量的55%的至少55个国家批准后，才有国际法效力。《京都议定书》是针对发达国家规定的具有法律约束力的减少温室气体排放的文件，由于议定书是以日本的地名命名的，一旦议定书生效，国际社会将会记住日本在环保领域所做出的突出贡献。相反，议定书的流产将意味着COP3的失败以及日本环境外交的重大挫折。10因此，日本对议定书的生效问题相当重视。2001年布什政府以“议定书”没有为发展中国家规定义务、美国履行温室气体减排义务成本太高不符合美国的利益为由，拒绝签署“议定书”。美国的退出对议定书的生效无疑是重大的打击，继美国宣布退出“议定书”后，同为“伞型集团”成员的澳大利亚也追随美国，宣布退出“议定书”。此时日本国内也发生了是否跟随美国退出《议定书》的争论：一方意见认为日本政策应该与美国保持一致，只有美国签署了，日本才能签署议定书；另一方则认为日本应该显示出在全球环境事务中领导者的姿态，它必须在全球环境问题上树立一个好榜样。面对日本的犹豫，欧盟做出了一些让步，日本先前提出的森林可吸收一定的二氧化碳排放量的提议被一定程度上接受。在考虑到欧盟的让步后，日本同意批准《议定书》并进而试图说服美国批准。11日本首相森喜朗曾致信美国总统布什，对布什放弃“议定书”的决定产生的重大影响表示严重关切，并敦促其改变决定，希望美国在联合国气候变化会议上能签署该协议。日本三党执政联盟还向华盛顿送去联合声明，努力劝服布什政府批准《京都议定书》。日本环境厅长官还与加拿大、澳大利亚、新西兰及挪威的环境部长召开电话会议，一致敦促美国重新考虑其放弃议定书的决定。12虽然美国、澳大利亚等国拒绝批准，但在欧盟的努力下，日本、俄罗斯等国家同意批准议定书，从而使二氧化碳排放量占全球温室气体排放量的55%的国家达到55个，2005年2月，《京都议定书》生效。3、后京都谈判阶段。《京都议定书》生效后，后京都谈判艰难上路。各国对关于后京都问题的讨论如火如荼。2005年12月，在加拿大蒙特利尔召开的公约第十一次缔约方会议暨议定书第一次缔约方会议通过决定，采用“双轨制”正式启动后京都谈判：一是在《京都议定书》下成立特设工作组，谈判发达国家第二承诺期的减排义务；二是为了使美国、澳大利亚等非议定书缔约方能够参与谈判，决定在《联合国气候变化框架公约》基础上就促进国际社会应对气候变化的长期合作行动，启动为期两年的对话。目前，后京都谈判比较艰难，困难重重。由于日本政府和民间一直对《京都议定书》规定的日本温室气体减排目标颇有微词，因此日本希望在“后京都”谈判中争取主导权，以减轻日本减排温室气体的压力。日本认为议定书以1990年作为减排基准年对日本十分不利。这是因为西欧国家进入20世纪90年代后才开始引进节能措施，因此1990年后的减排效果十分明显；俄罗斯和东欧各国1990年之后经济一度下滑，温室气体排放量自然显著下降；而日本相对较早地采取了节能措施，到1990年时温室气体排放量已经降到相对较低的水平。因此日本希望在讨论后京都时期的国际协议中占据主导以获取利益最大化。13二、日本在国际气候谈判中的政策变化原因日本对国际气候谈判给予了很大关注，并做出了相应的努力。在谈判过程中其政策发生了一些变化：从谈判初期追随美国反对制定具体的排放标准，到议定书谈判时期为达成议定书而作美欧利益的调解者，放弃追随美国转而批准议定书，到后京都时代从本国利益出发试图主导国际气候谈判。其政策发生变化的原因主要有以下几方面：1、国际政治目标的影响。战后初期，日本外交基本上追随美国，没有形成独立并自主的外交路线。到70年代的大平内阁时期，日本的外交才开始显现出某种程度的主动倾向，把综合安全保障作为日本对外政策的支柱提出来。然而，综合安全保障政策仅作为日本对外政策的原则，并未具体化为行动。战后随着日本经济的实力的增长，日本又提出以经济为中心的对外政策，但日本不甘心做“经济大国－政治小国”式的跛足国家，1983年，中曾根内阁公开提出要做“政治大国”的目标。以后历届政府虽在提法上略有不同，但在实现政治大国目标方面却是完全一致的。而成为政治大国就必须具备一定的参与国际事务的能力和实际影响力。国际气候谈判恰好为日本提供了一个展示其参与国际事务能力的机会。日本正努力争取成为世界环境事务的主导者。在日本看来，作为世界政治、军事、安全事务主导者的美国在全球环保问题上态度并不积极，而日本从上世纪60年代就致力于环保立法，开发环境技术，积累了很多经验，又有雄厚的资金，有能力为世界环保事业做出贡献，也应该成为该领域的主导者。14正如世川和平财团的主任研究员高桥一生认为:“既然美国已成为落伍者，欧洲又忙于欧洲的事情，那么，在地球环境问题上，日本将不能不成为领导和中心。”15日本广泛参加有关环境领域的国际会议和国际环境立法活动，并签署了绝大多数的国际环境公约，其中最具代表性的就是《京都议定书》。而日本最初决定举办1997年的京都会议，本身就有展示日本为国际做贡献，借以争取各国支持日本成为安理会常任理事国。16因此，虽然《京都议定书》中规定日本要完成6%的减排量，而这一目标的完成对日本来说十分困难，但日本基于外交目标的考虑依然批准了议定书。2、民众参与的结果。根据英国学者罗伯特﹒普特南提出的国际政治与国内政治的双层博弈模式，国际政治的谈判过程是国内政治与国际政治双层博弈的过程。即进行国际谈判的政治家要试图最大限度满足国内的压力，并使其对外行为的不利后果最小化。因此，政治家所运用的外交策略和技巧要既受到其他国家是否接受（所达成协议）影响，也受到国内选民是否批准（这项协议）的影响。17因此民众在国家参与国际政策谈判中具有一定的影响力。在诺德韦克会议上，日本政府追