第二章-社区治理的含义以及相关的范畴

第二章社区治理的含义以及相关的范畴一、社区的含义（一）社区的提出“社区”一词最初是德国社会学家F·滕尼斯在其1887年出版的《社区与社会》一书中首先使用。F.Tonnies(1855—1936）滕尼斯《社区与社会》：社区是由同质人口组成的，关系亲密、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会团体.1、传统定义与“社会”相对。指有着相同价值取向、人口同质性较强的社会共同体。体现的是一种亲密无间、守望相助且具有共同信仰和共同风俗习惯的人际关系。（二）社区概念2、国内通常所采用的含义与“单位”相对应：单位人－社区人居委会所辖区域与“国家”相对应的“社会”中的一部分，其其特点是：共同利益；民间性；一定的地域边界。地域型社区(GeographicalCommunity)功能型社区(PunctionalCommunity)这是最常见、最通用的划分法，主要根据地域条件和特征去比较、划分社区的类型。据此，首先可划分农村社区、集镇社区和城市社区等三种类型。如要进一步细分，那么农村社区又可区分为山村社区、平原社区、高原农村社区、江南农村社区等，而城市社区也可细分为沿江沿海带社区、内陆型社区等。这种方法在二战以后欧美一些学者中间以及当今我国部分学者中间，都比较流行。其主要特点是注重或强调社区的某些功能性特征，如经济功能、社会功能、文化功能，从而将社区划分为经济型社区、文化型社区、旅游型社区等。二、治理的定义以及含义（一）治理的定义全球治理委员会将治理定义为：使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。格里·斯托克“:作为理论的治理:五个论点1、治理意味着一系列来自政府,但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战,它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可,就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。2、治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中,存在着界线和责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。3、治理明确肯定了在涉及集体行动的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。也就是说，致力于集体行动的组织必须依靠其它组织；为达到目的各个组织必须交换资源、谈判共同的目标。4、各个组织必须交换资源、谈判共同的目标网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威,它与政府在特定的领域中进行合作分担政府的行政管理责任。5、治理意味着，办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。（二）治理的内涵1、在治理的主体上，允许政府以外的其他组织参与到治理主体系列中来。2、在治理的基础上，超越国家权力中心论，国家对内已不再享有唯一的、独占性的统治权威，国家仍然发挥主要作用，但必须和其他行为体合作。3、在治理的方式上，不是传统的行政命令或政策实施，而是政府和其他组织的利益协调和博弈。4、在治理的目的上，各行为体只要得到公众的认可，就可以成为社会权力的中心，在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，维持社会秩序，在满足各参与行为体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。（三）“治理”与“统治”概念的本质区别治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，推动社会发展。这是两者的共同之处。所不同的，也就是他们的本质上的区别在于：1、治理与统治的主体不尽相同。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体强调多元性和多样性。统治是由政府单独行使公共事务的管理权限，而治理是公共事务管理过程中政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。2、管理过程中权力运行的向度不同。政府统治的权力运行向度是自上而下的，运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和行政手段，对社会公共事务进行单一向度的管理。而治理的权力运行向度是多元的、相互的，是一个自上而下、自下而上的互动管理过程，主要通过谈判协商、对话合作、沟通交流、相互认同和确立目标等方式对公共事务实施管理。3、管理的范围不同。政府统治所涉及的范围是以领土为界的民族国家。而治理的范围可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。4、权威的基础和性质不同。统治的权威主要源自政府的法规命令，治理的权威主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，后者以自愿为主。政府统治是以国家和政府为主体，对社会各部分进行管制和管理，以实现公共利益的过程。治理是人类社会的各种组织（主要包括政府、营利组织、第三部门等）公共参与管理社会公共事务，谋求公共利益的过程。医改历程2004年，卫生部公布《国家卫生服务调查》的报告显示：中国内地城市没有任何医疗保险的人口占百分之四十四点八，农村为百分之七十九点一。民众“看病贵、看病难”等现实矛盾日渐突出，有专家对医改的指导思路提出质疑。2005年3月，国务院总理温家宝也在十届全国人大三次会议上提出了要切实解决群众看病难，看病贵的问题。2005年7月，国务院发展研究中心在媒体发布关于医改的研究报告称，中国医改总体上不成功，其症结是近二十年来医疗服务逐渐市场化、商品化。2006年9月，成立了有十一个部委组成的医改协调小组，国家发改委主任和卫生部部长共同出任组长。2008年10月14日，《关于深化医药卫生体制改革的意见(征求意见稿)》开始在网络上征求意见。二00九年一月二十一日，在温家宝总理主持召开的国务院常务会议上，新医改方案获原则通过。2009年4月7日，新医改方案出台，老百姓直呼看不懂。思考：医改方案的制定符合治理理念吗？案例：汉口西路地下隧道2005年1月，南京市公安局副局长、交管局长胡小翔等10位市人大代表提出了一份议案——在汉口西路西口新建一条隧道穿过河海大学，这便是汉口西路西延工程建设方案的雏形。按照规划，2011年工程完工后，拓宽成为双向4车道交通干道的汉口路将把南京大学彻底劈成南北两半，学生们将不得不经由隧道在教学区和生活区之间穿行；道路经过以宁静优美著称的南京师范大学校园的北围墙后，再连接一条净空高度大于3米的地下隧道，穿越河海大学校区，从河海大学校门口钻出地面，设立隧道出口。南京市一位不愿透露姓名的交通规划专家也指出，隧道东口意味着南师大附近将会出现两个巨大的废气排放口；而拓宽后的汉口路将把南京大学校园彻底一分为二。由于南京大学教学区与宿舍区分别位于汉口路南北两侧，上下课高峰时段学生拥挤密集，汉口路西延后，大量的快速机动交通还将带来巨大的交通事故隐患。方案一经提出，就得到江苏省的支持。来自政府和民间的多个渠道证实，江苏省政府向南京市政府提出尽快上马汉口路工程，省政府愿意为此拨出10亿元经费。这使得汉口路西延工程迅速提上议事日程。2008年1月24日，江苏省政协十届一次会议召开，包括河海大学教务处处长吴胜兴等在内的14名省政协委员，联合提交了反对汉口路西延的提案，认为西延工程将破坏文教历史传统区域的氛围和格局，还会造成高校的交通安全隐患。江苏省人大代表、南京大学老教授伍贻业也是工程的坚定反对者之一。伍贻业甚至提出质疑：汉口路西延隧道的通行车辆设计为小汽车，“那这条路主要就是为北京西路上的政府机关用车设计的”！其后，包括南京市市长蒋宏坤、江苏省政府办公厅副秘书长张大强、南京市副市长陆冰等在内的省、市领导多次到河海大学座谈沟通，但双方始终未能达成共识。但现在看来，教授们的反对收效甚微。孙其昂回忆，在参加鼓楼区两会时，曾专门向区委和区政府领导表示，学校反对汉口路工程，但是区领导却回答说：“你们学校不是已经同意了吗？”直到11月5日，在“南京基础设施建设情况”新闻发布会上，南京市建委副主任邹建平介绍，汉口路西延已经完成了整个工程的实施方案，基本完成汉口路西延工程的项目设计，这一项目也已经立项得到了上级部门的批准。具体汉口路西延的方案和环评报告，将于下月在南京市城建展览馆公示，他表示，欢迎市民都去看一看，并提出宝贵的意见和建议。问题：汉口西路地下隧道方案的制定符合治理理念吗？三、善治及其基本要素（一）何谓善治？善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程。其主要特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。（俞可平）（二）基本要素1、合法性。指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。2、法治。依法行事，人人平等。这是善治的基本要求。没有法治就没有善治。3、透明性。指的是政治信息的公开性。4、责任性。是指人们应当对自己的行为负责。5、回应。指的是公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责任的反应。6、有效。主要是指管理的效率。7、参与。是指公民对政治生活及其他社会生活的参与。8、稳定。它是善治的重要的衡量指标。9、廉洁。主要是指政府官员廉洁奉公、遵纪守法、清正为民。10、公正。任何公民在政治权力和经济权力上都是平等。四、社区治理的含义以及相关的范畴（一）社区治理的含义社区治理指的是政府、社区组织、居民及辖区单位、营利组织、非营利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程和机制。1、就主体而言，由单一化转变为多元化。我国过去在对基层社会的管理中，管理主体单一化，只能是政府。而在社区治理中，主体的多元化是必然要求，除了国家（政府）主体之外，还有居民、社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位等。因此，社区的公共事务需要多元主体的参与和决策，政府与社区之间要形成积极而有成效的合作信任关系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社会管理过程）为目标，达至社区公共利益的最大化。2、就过程而言，由行政控制转为民主协商。我国过去的基层社会管理，不论是单位体制，还是街居体制，行政功能都非常突出，命令式的上下级科层色彩浓厚。而社区治理则强调居民参与，要求社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应。居民不再依附于单位或街居组织，更不受它们的庇护，而是彼此形成平等互惠的关系。3、就结构而言，由垂直科层结构转变为横向网络互动结构。我国过去的街居体制结构是从上级政府到街道办事处到居委会再到居民，单位体制结构是从上级单位到下级单位再到居民，只有垂直的关系，没有横向的联系。而在社区治理结构中，社区主体多元化，街道与居委会之间、居民与政府之间的关系由单向运行转变为双向互动；大量社区中介组织的培育和发展，在居民和政府之间又是一道沟通和联系的桥梁，从而将社区中行政力量、自治力量和社会力量构筑成横向的网状结构。4、社区治理作为区别于政府行政化管理方式的另类社会管理模式，其权力运行的方向并不总是单一的、自上而下的，它是一种多向度的、上下互动的过程。思考题：管理与治理的区别