我国政府主导型旅游发展战略论析

我国政府主导型旅游发展战略论析[摘要]20世纪90年代以来，我国倡导的“政府主导型”旅游发展战略，不仅获得了各旅游主体的普遍认可，同时也带来了十分可观的经济效益，我国的旅游业取得了重大发展和空前繁荣。在旅游产业的市场化进程中，旅游行政管理不可避免地出现了一些问题。理性看待这些问题，认真查找其中原因，需要我们从战略层面、操作层面和保障层面进一步思考对策，进一步促进我国旅游产业的可持续发展，创建和谐繁荣的旅游产业新格局、新局面。一、政府干预与旅游产业的可持续发展政府主导型旅游发展战略的核心要旨是，按照旅游业的自身特点，以市场为主要基础来配置资源，充分发挥政府的主导作用，争取旅游业更大的发展。在旅游经济的发展实践中，有关部门对“政府主导”战略的认识，仍未从观念上完全摆脱“计划经济”的思维定势，这主要表现为3个方面：一是把“政府主导”理解为“政府主宰”，沿用计划经济体制下的行政领导模式，由长官意志代替企业行为，以行政命令取代市场规律；二是把“政府主导”理解为“政府主财”，由政府财政拨款包揽一切，旅游企业对政府只有“等”、“靠”、“要”，不仅束缚了自身发展空间，也失去了有利商机；三是把“政府主导”理解为“政府主干”，全部事务由政府投资并进行直接管理，政府的主要职能就是给旅游企业以多种政策保护和政策优待，这样难以形成公平有序的市场竞争格局。旅游业的发展具有外部性特征。如果某人或某个企业在从事经济活动时给其他个体带来危害或利益，而该个人或企业又没有因为这一后果支付赔偿或得到报酬，这种危害或利益就被称为“外部性”。在经营过程中，旅游资源开发和旅游企业的外部性问题非常明显。旅游资源具有稀缺性，单纯的市场运作，完全受利益驱使，必然会造成资源的过度利用以至于掠夺性开发，最后严重破坏旅游资源。旅游资源的保护性开发和可持续利用，必须通过政府的科学规划、政策指导、信息发布和规范市场准入等措施才能实现。旅游业的生产原理具有公共产品的特征。这主要体现在两个方面：一是旅游目的地的整体形象推广。以一个城市或地区为范围的城市旅游形象或区域旅游形象，具有公共产品的非竞争性和非排他性特征，在很大程度上具有外溢效应（正外部性），是一种新型的公共产品。政府利用公共财政资源，对整个城市或区域进行形象宣传乃至投资，就成为一种必然之选。二是旅游基础设施的建设。基础设施及其配套服务设施的建设是旅游业科学发展的一项先决条件。一个城市或是一个地区，其旅游资源无论多么丰富，如果没有通畅安全的交通与外界沟通，显然无法得到可持续的发展，也无法带动当地的经济发展和人民致富。基础设施作为一项公共产品，应当由各级政府部门来提供。信息不对称会导致旅游市场的竞争紊乱。当市场的一方无法观察到另一方的行为，或无法获知另一方行为的完全信息时，就会出现“信息不对称”的情况。在旅游市场上，信息不对称是滋生各种形态的旅游企业的“温床”，也是旅游企业之间进行各种不正当竞争的一个主要原因，这造成了旅游市场竞争秩序的极大紊乱。改善信息不对称状况，可以从很大程度上进一步规范旅游市场秩序。二、我国政府主导型旅游发展战略中的主要问题从学理角度而言，政府部门往往把旅游产品归属到公共性资源范畴，旅游市场存在垄断和失灵的可能性；从市场角度看，参与市场竞争的行为主体都是理性的行为体，即所谓的“经济人”，政府干预应当从轻、适当和有限。政府部门认为，在坚持市场资源配置的基础作用下，强调通过政府的行政力量进行经济干预，可以实现旅游业和社会的可持续发展。推进这一战略的根本前提是：充分尊重市场经济规律，促进旅游市场竞争的规范化和法治化。随着“政府主导型”旅游发展战略的推行实施，旅游主管部门行业管理职能的转变已经初见成效，同时也出现了若干问题，归结起来，主要有以下3个方面：（一）旅游行政主体不明旅游业是一项综合性产业，涉及各行各业，同样是从事旅游业的企业分别归属于不同的主管部门管理，企业产权和人事权分别归属于不同的投资部门，各旅游相关部门有着各自的利益诉求，旅游局不能替代其他部门行使管理职能，由此，导致了交叉重复管理的紊乱局面。事实上，国家各级旅游行政管理部门没有真正的宏观调控权力和宏观调控手段，这使我国旅游业长期处于各自为政、条块分割的分散局面，严重损害了我国旅游业的整体利益。（二）旅游行政壁垒重重虽然地方政府在各地旅游业的发展过程中起到了积极作用，比如明确旅游业的产业地位、配置资源、协调社会力量、推动旅游开发等，但“地方保护主义”的存在，致使行政区域之间在发展旅游业上失去了协调、协商的基础。各行政区域之间旅游项目布局重复，经济运行带有明显的行政区域利益特征。同时，跨行政区域公共基础设施建设缺乏协调机制，给排水、电力、交通等难以实现有效的统一规划和系统建设，旅游资源的统筹开发和旅游产品的整体设计，一直难以推行。（三）行政管理责任不清目前，我国旅游管理行政责任边界比较模糊，职业责任和职业风险较小，这导致政府决策的主观性、随意性和不科学性。政府工作人员在做出错误决策后，得不到实质性的责任追究，盛行“长官意志，首长工程”。旅游业中大量低水平重复建设项目的存在，大量的国有资产被用来交了“学费”，事后却找不到责任主体。此外，地方政府或旅游行政管理部门作为一种特殊的微观主体参与旅游开发过程中，不断出现“政府代替市场”的违背市场经济规律的现象，致使“政府行为”不仅不能对旅游业进行有效的宏观管理，反而限制了市场机制的有效运行。三、推进我国政府主导型旅游发展战略的基本思路旅游资源是社会公民共享的资源，具有公共性特点，由政府来提供最为合适。旅游业的资源配置主要依赖于市场，但市场的自由运作会出现失灵，公众的需求、产品开发条件等要素也具有随时改变的特性，这也需要政府部门发挥宏观调控职能。从这一角度而言，旅游行政管理的基本内容，就是各级旅游行政管理机构的工作任务和管理范围。在不同经济体制下，政府相关行政管理机构具有不同的工作重心和管理内容。在市场经济条件下，旅游企业与旅游行政管理机构解除了行政隶属关系，它们直接面对市场，成为自主经营、自负盈亏的独立法人。各级旅游行政管理机构，应当进一步明确“政企分开、简政放权、宏观管好、微观放开”的基本原则，将管理范围从原来的旅游系统内部的直属企业，稳步有序地扩大到各个部门、各个行业所有经营旅游业务的企业、单位和个人；政府部门的管理重心，应当从直接管理转向间接政策引导、市场监督、法律调控、信息咨询、关系协调和提供服务方面，其主要扮演服务者角色。现阶段，政府部门对旅游产业的宏观调控，主要是提供更加完备的法律支持体系和更加完善的公共服务体系，以增强我国旅游业的国际竞争力。通过税收、补贴等手段和方式，进行必要的政府干预，最终完善我国旅游产业的要素条件。为此，必须遵循两大原则：一是实际原则。目前，我国旅游资源分布与开发存在着较为严重和明显的差异性与不均衡性，这意味着我国旅游项目的差异性和市场需求的多样性。应当遵循各地区旅游经济发展的实际，不能过分强调某一种发展模式，要根据不同的资源条件、市场需求和公众需要，来制定合适的旅游发展战略。二是和谐原则。旅游业是一个开放性、综合性、联动性和影响性都很强的交叉产业。发展旅游业要在科学发展观的指导下，无论在宏观层面上，还是在微观层面上，都要坚持市场对资源的基础性配置作用，通过政府的有效指导和规范服务来实现旅游业的和谐发展。政府和市场都是社会资源配置的基本途径，在旅游产业发展方面也不例外，关键是能否各得其所。政府应当履行市场自身无法调节的行政职能，旅游市场的运作则应当遵循国家的宏观政策，并为之所用。一直以来，政府作用和市场行为之间的关系都是一项复杂的决策选择，两者都非万能的。我国的旅游产业尚处于不发达阶段，寻求更为合适的发展途径－－政府与市场的博弈合作，应当是一种值得探索的模式，至少可以认定的是：无论政府的作用多一些，还是市场的调节多一些，其目的和宗旨都是为了更加有效、合理地配置旅游资源，实现我国旅游业的可持续发展。四、促进我国政府主导型旅游发展战略的建议策略在稳步推进“政府主导型”旅游发展战略的过程中，政府要充分尊重旅游市场本身的内在规律，实行规范化和法治化管理，兼顾效率与公平，既要规避政府管理中可能存在的信息不足或信息丢失现象，避免决策迟缓情况；又要凭借市场机制作用，促进旅游企业的自主创新；同时节约决策成本和社会成本，实现旅游资源的科学合理开发。（一）做好战略层面的指挥者转变政府部门的旅游行政职能。转变政府职能，要求依据旅游业发展的实际需要，整合政府行政权力，从整体上建立能够满足当前和未来我国旅游业发展需要的政府职能体系。各级政府要明确旅游业的产业地位，精心选择旅游产业发展战略，在实施“大产业、大市场、大旅游”的旅游经济发展战略下，把旅游业作为发展地方经济的一个重点。正确发挥政府部门对旅游市场的干预作用，运用法律、经济、行政等手段，使政府由原来的控制者、参与者、操纵者转变为指导者、监督者和服务者，促进旅游业健康、快速和可持续发展。确立先进的旅游行政理念。旅游行政管理部门在处理与企业和其他社会组织的关系上，应充分尊重各自的自主权，不能随意横加干预，从而把平等理念贯穿于政府全部行政活动中，推动旅游业的民主化和法制化。同时，把效能理念体现在旅游行政管理部门工作的行为结果上，坚决克服形式主义。制定和实施有利于旅游业发展的产业政策和配套政策。政府的主导作用和干预职能，往往通过制定和实施一系列的产业政策表现出来。政府部门通过制订计划以及财政、金融、税务、价格、工商管理、招商引资、交通运输、出入境管理等方面的相关政策，引导和鼓励旅游业优先、快速、持续地实现跨越式发展。（二）做好操作层面的协调者建立完善的旅游协调体系。旅游产业具有综合性、关联性和边缘性较强的特点，必须给予旅游行政管理部门一个全行业管理的权力和手段，建立一个统一、权威、高效的旅游管理机构，解决跨行业、跨地区的旅游发展问题。为此，应当成立权威性更高、协调力度更大的旅游产业协调委员会，赋予它宏观指导、重点把关、组织协调和督促检查等职能。改善旅游企业的公司治理结构。建立有效的激励约束机制，为企业竞争提供一个公平、自由的市场环境。旅游产业国际竞争力最终要由旅游企业来完成，我国旅游企业的公司治理结构、经营策略以及国内旅游市场的竞争态势直接决定了该产业的国际竞争力。加强基础设施建设。政府部门应加大对发展旅游业密切相关的需要较大规模初始投资和需要较长建设周期的项目投资力度，发展具有优势的相关及辅助产业，为旅游业提供强有力的支撑，实现信息、技术、资本、人力的双向融通，使旅游业真正成为一个优势产业群。（四）做好保障层面的规范者加强旅游经济立法。目前我国出台了一系列的旅游产业相关法律法规，如《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》、《旅游安全管理暂行办法》等，但我国旅游业的法规建设水平仍然滞后。为此，应抓紧完善旅游法规体系建设，加大执法力度，做到“有法可依，有法必依”；设置必要的执法机构，如质检所，对旅游业实行法制化管理；强化对旅游市场秩序的动态监督和管理，抓住突出的市场问题进行集中整治，维持旅游企业竞争的公平性，保护旅游者合法权益，促进旅游产业现代化。完善行政行为的评估与监督体系。一方面，加强对旅游行政管理部门行政行为的评估。总结、检查行政计划和政策的执行情况，及时揭露实施行政行为过程中存在的缺点和错误，总结经验教训，提高政府自身工作水平。另一方面，加强对旅游行政部门政府行政过程的监督。完善行政法律监督形式，加强对行政机关外部监督的同时，切实加强内部监督，把旅游业的行政行为纳入规范化轨道。切实保护生态环境，强化可持续发展意识。保护生态环境是旅游业可持续发展的一项基本保障。目前，有些地方将风景区的开发和经营权承包给企业，这虽然有利于投资和经营主体的多元化，但政府部门不能对其经营活动引起的外部负效应放任不管。同时，对旅游者的消费行为，政府部门也应该给予必要的引导和约束。