浅析城市社区管理模式并以此对厚安社区建设提出建议

浅析城市社区管理模式并以此对厚安社区建设提出建议摘要：社区管理是重要的城市基层社会管理模式，在我国不同地区以不同的形式发挥着重要的作用。本文对社区管理的产生、特点其各种运行模式进行了探讨，并结合烟台市厚安社区的实际，为社区建设提出了发展思路。关键词：城市社区社区管理模式厚安社区管理模式“社区管理是指在政府领导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行自我管理。”1随着单位制、街居制的崩溃在城市基层社会管理中成为主流，那么城市社区管理是的特点是什么？有哪些模式？对于烟台市厚安社区的建设有何借鉴？本文将针对这几个问题进行探讨。1、社区管理的产生自建国以来，我国城市基层社会管理体制相继经历了单位制、街居制和社区制，街居制也曾配合单位制一起作为城市基层社会管理模式，但是随着所有制结构的变动、市场经济的发展和社会资源流动性的加强，单位制渐渐不能适应社会发展的需要。而后，随着单位制职能的外移，城乡社会流动的加剧和街道的有职无权现状的出现，街居制也不能承受城市基层社会管理的压力。而在社会整合、人的全面发展的要求下，社区管理体制应运而生。1991年民政部提出了“社区建设”的概念。1998年的国务院的政府体制改革方案中，确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司,旨在推动社区建设在全国的发展。2000年11月，国务院办公厅又转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，从此，社区建设在全国城市中轰轰烈烈地开展起来。2、社区管理的特点与单位制和街居制相比，社区管理是对两者的超越和重整。与前两者不同，社区管理变管理为服务，面向全体居民，以居民为主，以人为本。过去的单位制、街居制对人们有很强的控制性，对人生活的方方面面有很强的管理和，如限制人口流动，固定职工与单位之间的关系，使得全部社会生活呈政治化、行政化趋向。而社区制则以服务为核心，合理配置社区资源，解决社区问题，为社区全体民众提供切实的服务，努力为社区居民营造一个环境优美、治安良好、生活便利、人1参见汪大海魏娜郇建立主编：《社区管理》，9页，北京，中国人民大学出版社，2010际关系和睦的人文居住环境，最终促成人与自然、社会的和谐发展。其次，社区制强调居民参与而不是强调行政控制。社区制强调居民参与，居民要广泛参与到社区发展的各项规划、各项社区事务之中，社区建设都要与居民的要求相适应。在社区制里，居民是社区的主体，是社区发展的动力源泉。再次，社区制强调政府与社区的合作，政府不再是社区管理的唯一主体，社区自治组织和社区服务机构、社区工作机构都作为社区管理的主题参与其中。政府在社区管理中的作用是有限的，有些事情政府管理不了也管不好，这就需要社会力量的参与，在政府的指导下让社区自治，自己管理自己的事务。而且社区自治与政府管理的关系也由原来的领导与被领导变为指导与被指导，社区可以根据自己的实际情况进行科学的管理。3、社区管理的模式3.1社区管理理论理论指导实践，首先探讨一下我国的社区管理理论。在我国社区制发展的过程中，对于社区管理的理论主要有两种取向，一种是从我国本土出发的“行政化”2取向，他们认为应该加强街道办事处的权利，加强基层政权，因为在单位制解体后街道办事处实际上已承担起一级行政政府的职能，只是因为没有行政授权、权责不一致而限制了街道办事处的整合能力。因此，政府应将权力重心下移，将社区内各种社会组织、企事业单位、居民群众等资源整合起来，由街道办事处进行引导，共同推动社区发展。另一种是在向西方学习过程中形成的“自治化”3取向。他们认为应该建构“小政府、大社会”模式，转变政府职能，政府管理好本该自己管理的公共事务，把不该管和管不好的交给社区自己管理。街道政府由对上负责转为对社区居民负责，充分发挥社区自治组织和社区服务、社区工作组织的作用，实现充分的社区自治。这两种模式都各有缺点，“行政化”倾向没有考虑到社会发展的历史和趋势，难以解决好社区自治的长久的动力问题，毕竟有许多事是政府管不了的；而“自治化”倾向虽然从宏观和长远的角度来看符合社会发展的趋势，而这很多都是照搬西方国家的治理模式，没有考虑到我国发展的实际情况，它想要建立的“小政府大社会”是很理想的状态，而目前我国的社会还大不起来。所以在实际运用中应该把两者结合起来，既要加强基层自治组织的构建也要完善基层政权的建设。2参见何海兵：我国城市基层社会管理体制的变迁:从单位制、街居制到社区制[J].2003.63参见何海兵：我国城市基层社会管理体制的变迁:从单位制、街居制到社区制[J].2003.63.2社区管理模式在这两种理论的指导下，总结我国社区管理的模式主要有三种：“行政型模式、自治型模式、混合型模式”4。行政型模式的特点是在政府部门中设立专门的社区管理机构，强化政府管理，社区自治性弱；自治型模式的特点在于政府行为与社区行为分离，政府对社区的干涉是间接性的，对社区由总体上的规范治理，但是对社区具体事务不做干涉，社区有很大程度的自治权利；混合型模式的特点是政府部门与社区部门共同管理社区，政府对社区工作拨以经费，并给以一定程度的规划、指导，但与行政模式不同，政府对社区的干预比较宽松，社区工作和建设还是以自治为主。具体模式：3.2.1政策侧重模式——上海模式“上海模式实行‘两级政府，三级管理，四级网络’的模式，将社区建设与城市管理体制相结合，强化街道办事处的权利、地位和作用，依靠行政力量，通过‘街区联动’发展社区各项事业。”5上海模式通过街道划分和管理社区，并且构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。（1）社区管理领导系统：由街道办事处和城区管理委员会构成。街道办事处依据法律、法规和上级区政府的授权，履行相应的“准政府”6管理职能，对辖区内的城区管理、社区服务、社会综合治安管理、精神文明建设和街道经济组织行使领导、协调、监督等行政管理职能，对地区性、群众性、社会性的工作承担全面责任。城区管委会是由街道办事处牵头建立的，由派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位组成。城区管委会定期召开例会，商量、协调、督查城区管理的各种事项，制定城区发展新规划。二者协调完成社区日常事务的领导和社区服务、社区建设工作的组织。上海模式的主要工作思路是在“以块为主、条块分割”7的同时避免“各块分割”8。街道办事作为一级管理，成为街道行政权力中心，从而形成“以块为主，条块分割”，而城区管委会作为条与块之间的中介，发挥重要的协调功能，使“条”与“块”形成有机的整体合力，从而有效地克服了“条块分割”，理顺了条块管理体制的需要。4参见桑玉成杨建荣顾铮铮：从五里桥经验看城市社区管理的体制建设[J].1999.25参见汪大海魏娜郇建立主编：《社区管理》，288页，北京，中国人民大学出版社，20106参见桑玉成杨建荣顾铮铮：从五里桥经验看城市社区管理的体制建设[J].1999.27参见汪大海魏娜郇建立主编：《社区管理》，288页，北京，中国人民大学出版社，20108参见汪大海魏娜郇建立主编：《社区管理》，288页，北京，中国人民大学出版社，2010（2）社区管理执行系统：由4个工作委员会构成：市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会。其具体分工是：市政管理委员会负责市容卫生、市政建设、环境保护、除害灭病、卫生防疫、城市绿化。社区发展委员会负责社会保障、社区福利、社区服务、社区教育、社区文化、计划生育、劳动就业、粮籍管理等与社区发展有关的工作。社会治安综合管理委员会负责社会治安与司法行政。财政经济管理委员会对街道政负责预决算，对街道内经济进行工商、物价、税收方面的行政管理,扶持和引导街道经济。（3）社区管理支持系统：由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成。它们的组织形式主要有社区委员会、社区事务咨询会、协调委员会、居民委员会等，主要负责议事、协调、监督和咨询，对社区管理提供有效的支持。而作为群众性自治组织的居民委员会在上海模式中充当着“四级网络”9的角色，在社区管理中充分发挥居委会的作用，推动居民参与社区管理，维护社区治安稳定。3.2.2自治模式——沈阳模式沈阳模式是把城市管理从以行政管理为主的模式逐步过渡到以社区自管为主的模式，还权于民。沈阳模式将社区定位于小于街道而大于居委会辖区的范围上，在社区内创造性地设立了社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区管理委员会和社区党组织4个社区自治的主体组织。社区成员代表大会即“决策层”,是社区最高的民主管理权力机构。社区成员代表由社区居民、驻社区单位、团体按一定比例推荐产生，定期讨论决定社区重大事项；社区议事协商委员会即“议事层”，是社区成员代表大会推荐产生的社区议事协商委员会。成员由社区内有声望的知名人士、居民代表以及单位代表等人组成,主任一般由社区党组织负责人兼任。议事协商委员会是社区成员代表大会闭会期间的常设的义务的工作机构，定期召开会议，行使社区民主议事、民主监督的职能；社区管理委员会即“执行层”，是经社区成员代表大会选举产生的执行机构。社区委员会设主任、副主任及委员若干名，一般3—6名。委员会是社区各项工作的实际组织者、实施者；社区党组织即“领导层”，根据党章规定，设立社区党委、总支和支部，主要是支持和保障社区自治。3.2.3混合型——汉江模式9参见汪大海魏娜郇建立主编：《社区管理》，289页，北京，中国人民大学出版社，2010汉江模式是在沈阳模式基础上的发展，它以转变政府职能为核心，在体制创新中体现“小政府、大社会”的理念，通过民主协商和依法选举构建社区自治组织：社区成员代表大会、社区管理委员会和社区协商议事会，重新理顺居委会与街道办事处、政府部门的关系，明确职责，保障社区居委会的自治性，政府部门面向社区，实现政策下移，并且责任到人、监督到人。除了以上几种模式外，各地针对自身的特点，创立了适合自己的模式，如佛山城南模式、深圳罗湖模式、北京九道湾模式、哈尔滨南岗模式等。4、厚安社区的自治模式4.1社区概况厚安社区位于烟台市芝罘区东北部，隶属东山街道办事处，与2002年1月由原厚安、新坪、东关南街和东南台子4个居委会合并组建。社区占地面积14.5公顷，建筑面积24.68万平方米。厚安社区是老社区，由几个单位社区转化而来，港务局、农业局等单位员工都有在此居住。在东山街道办事处的指导下，厚安社区选举设立了居委会、业委会、居民代表大会等自治机构，对社区各项工作进行管理，由于为老社区，转换后没有专门的雇佣物业公司进行物业管理，只是有一个小型的私人物业机构对社区物业进行小型的修修补补，社区内一切工作基本均由居委会负责办理。4.2厚安社区目前的管理模式东山街道办事处厚安社区的社区服务是在东安街道办事处的指导下，由厚安居委会作为主体，在环卫处等其他组织的配合下施行的。厚安社区的社区服务运作模式属于我国的典型模式，可以概括为政府推动，基层组织主办，社会各界广泛参与。厚安社区的管理主体是东山街道办和居委会，东山街道为社区建设提供一部分资金，上级政府也分部门对社区提供相应补助。厚安社区居委会本身发挥居中协调，上传下达、落实政策的任务，居委会本身负责政策宣传，环境卫生工作，有一部分政策咨询功能，其余的医疗卫生服务、儿童服务则由相关的私人医疗服务站、幼儿园来承担，例如厚安社区医疗服务站承担社区医疗服务，它在自负盈亏的同时，承接上级民政和医疗部门的政策为社区居民提供部分免费社区医疗卫生服务。几家私人幼儿园承担社区儿童服务；由国家建立的福利工厂提供残疾人服务；社区卫生则有环卫处及居委会雇佣的清洁工负责。厚安社区虽然是政府推动，基层组织主办，社会各界广泛参与，但是在实际操纵中却没有达到预期效果。作为东山街道办事出指导下的社区，厚安社区的资金来源主要是上级政府，其他资金来源基本没有，而上级政府的拨款明显不够用，小区内基础设施不完善，除了由居委会落实的上级政府的政策之外，居民享受不到多余的社区服务，大部分的服务都是由居民所在的单位提供。在运行中居委会与东山办事处的关系更像是领导与被领导的关系，居委会成员为编制人员，居委会在