论国有企业改革再定位

1论国有企业改革再定位金碚（中国社会科学院工业经济研究所，北京100836）[摘要]国有企业须接受双重绩效评价。第一，作为企业，要评价其经营效率的高低，是亏损还是盈利，是否具有市场竞争力等。第二，作为特殊企业，必须评价其是否体现了国家意志和人民的整体利益要求。对国有企业的两种绩效评价属于不同层次。第一层次是市场评价和企业效率或竞争力评价；第二层次是所有者利益（国家和人民意志）评价。当基本实现了国有企业改革的第一次定位目标后，必须向第二次定位目标推进。如果说，在实现第一次定位目标时，对国有企业的绩效评价主要涉及第一层次评价标准；那么，当改革向第二次定位目标推进时，对国有企业的绩效评价就主要涉及第二层次评价标准了。国有企业改革不能只是停留于完成市场化和商业化的途中，而必须坚定地走到实现完善的和合理的现代国有企业制度的彼岸。这就是中国国有企业改革的深化为什么必须实行再定位的根本原因。[关键词]国有企业改革;企业绩效;企业行为【中图分类号】【文献标识码】A【文章编号】1006-480X（2010）04前些时候，国内媒体中曾经热议国资委主任李荣融的一句非常值得同情的抱怨：“为什么国有企业搞不好的时候你们骂我，现在我们国有企业搞好了你们还是骂呢？”其实，全世界各国的国有企业大都也处于这一同样的尴尬处境。国有企业如果不赚钱以至亏损，就被批评说“经营不善，缺乏效率”；如果赚了钱，就被批评为“与民争利”或者“输送利益”。国有企业如果做强做大了，被批评为“垄断”；如果做不强做不大，则被批评为“没有竞争力”。对这样批评，国有企业往往抱怨，在公众舆论中为什么总是得不到理解，横竖不是，左右无缘？但是，无论有怎样的批评和抱怨，世界各国的国有企业仍然在不断地探索前行。为了解决一些重大的经济社会问题，特别是在国家处于非常时期，国有企业总是发挥了特殊的重要作用。例如，在应对这次国际金融危机中，我们看到，像美国这样非常反感国有化的西方发达国家，也不得不采取了直接国有化的措施（政府直接购买一些企业和特别是银行的股份，直至实现控股）。可以说，全世界各国的国有企业都是“在批评和抱怨中前行”的。因此，当研究国有企业和评价国有企业绩效时，我们总是会回到一个老话题上：在市场经济中，国有企业究竟是干什么的？其功能究竟如何定位？其绩效究竟如何评价？一、国有企业的性质和双重绩效标准在计划经济和市场经济中，国有企业具有根本不同的性质。简言之，在计划经济中，国有企业是一般的企业组织形式，即计划经济的根本制度逻辑决定了，经济运行可行性的必要条件是，原则上，所有的企业都应是国有企业，而只是在特殊情况下（或计划经济尚不发达的一定时期内）非国有企业才可以作为特殊企业（补充形式）而存在，而且将来也一定要向国有企业转变。因为只有这样，指令性经济计划才可得以贯彻，计划经济才具有现实可能。但在市场经济中，国有企业是特殊的企业组织形式，即市场经济的制度逻辑决定了，经济有效运行的必要条件是各个企业应作为无特权的民事主体进行平等的市场竞争，具有民事行为[收稿日期]《中国工业经济》2010-03-12[作者简介]金碚（1950—），男，江苏吴江人，中国社会科学院工业经济研究所所长，研究员，博士生导师，经济学博士。2能力的任何个人或法人都有办企业的权利。而只是在特殊情况下，为了解决特殊问题，或者在特殊产业中，国家才有必要投资设立企业，参与市场过程（或者替代市场机制）。而且，国有企业往往被赋予一定的特权，同时也承担一定的特殊义务。当然，各国有不同的国情，何为“特殊情况”、“特殊问题”或者“特殊产业”、“特殊义务”，各有不同的定义或规定。特别是，中国要建立的是有中国特色的社会主义市场经济，更有其区别于一般市场经济制度的独特性质，对国有企业的存在领域和产业范围也有其区别于一般市场经济国家的特殊情况。但是，这并没有改变国有企业必然有别于一般企业这一市场经济制度逻辑的基本性质。国有企业在中国的社会主义市场经济中也是非同一般的特殊企业。国有企业是国家设立的企业，国家不是一般的民事主体，所以，国有企业必然具有区别于作为普通民事主体的一般企业（非国有企业）的特殊性质，因而对国有企业的绩效评价也就必然具有同一般企业不同的要求和标准。确切地说也就是，国有企业的绩效一方面要体现在跟一般企业相同的经营效率和效益的自身表现上，另一方面还必须体现在是否实现了其所有者——国家和全民——的意志和利益的特殊要求上。因此，世界各国的国有企业都必须接受双重绩效评价。第一，作为企业，要评价其经营效率的高低，是亏损还是盈利，是否具有市场竞争力等。第二，作为特殊企业，必须评价其是否体现了国家意志和人民的整体利益要求。当然，对国有企业的上述两种绩效评价属于不同层次。第一层次是属于市场评价和企业效率或竞争力评价；第二层次是属于所有者利益（国家和人民意志）评价。其实，对一般的（非国有）企业也有这样的两层评价。只不过是，人们通常假定，对于一般的企业，第二层次目标同第一层次目标是重合的（其实，在现实中它们往往也未必完全重合）。但国有企业的特殊性决定了第二层次的评价必然具有比一般企业更高的要求。当然，对于有些国有企业，也可能有两层评价是基本重合的情况，但对于大多数国有企业，或者是对于国有企业的整体来说，没有超越第一层次评价标准的第二层次评价标准是不可思议的！也就是说，国有企业必然要承担国家和人民意志所赋予的责任，这是国有企业存在的根本理由。实际上，世界上任何国家都是这样要求国有企业的。换句话说，如果否定上述第二层次的绩效评价要求，实质上就是否定国有企业存在的必要。其实，国有企业经营者对于国有企业的这种双重绩效评价要求都是具有切身感受的。无论是否正式承认双重绩效评价，无论是否自觉认识到必须进行双重绩效评价，在企业经营管理的实践中，对国有企业的双重绩效评价都是一个客观存在的事实。实际上，没有哪个国有企业的高管会天真到认为国有企业的权利义务以及行为规则是同非国有企业完全相同的，或者有可能变得完全相同。曾经有些人从纯粹的抽象概念出发，设想国有企业也可以成为具有跟非国有企业完全相同的机制和绩效要求的一般企业。他们认为，国有企业既然是“企业”就不应有除追求自身利润昀大化（或者是“实现出资人股权价值昀大化”）之外的其他行为目标。其实，真正了解国有企业，特别是对国有企业的实际运行有直接体验的人都明白，现实情况决不是那样，而且永远不会变得那样，除非不再是国有企业。国有企业同非国有企业可以完全“形似”，但不可能完全“神似”。形象地说，国有企业与非国有企业总是在形式相同的“躯壳”中依附着实质不同的“灵魂”，因而其行为也必然各有不同的追求。二、国有企业绩效和改革成效的评价准则无论在理论上人们如何定位国有企业的性质和功能，无论不同的经济学学派如何看待国有企业，在各国的现实经济中，对国有企业的绩效评价除了“效率”、“效益”、“规模”、“增长”等一般性指标外，总是还涉及下述的一些更重要的内容。之所以是“更重要的内容”，是因为，前者通常只决定对国有企业经营状态的一般评价，而后者则决定了企业是否有必要保持国有的国家决策。3第一，是否能比一般企业更有利于（或更可行地）实现一定的重要供应目标。从理论上说，国家设立国有企业的目的通常是要求其在社会可以接受的条件（可以承受的成本）下，提供一般企业无力生产、不愿意生产的产品或服务，或者垄断某些具有特殊利益性质而不宜让民营企业涉足的产业，以及保证某些特别重要产品的供应安全。例如，保证作为社会生产和民生基础设施和基础条件的产品和服务的普遍供应、保证某些基础性产品和服务的价格稳定、避免重要产品或服务的供应中断风险、实现某些战略性产业发展的重大突破等。当然，在各国现实中，国家专营某些高盈利产业以获得更高税收和利润也是常见的现象，但在市场经济发展达到了较发达的阶段，这种情况越来越少。问题是，为了实现一定的供应目标，往往必须付出一定的效率损失代价。国有企业确实会存在经济效率低下的现象，这不仅是由于国有企业体制上的局限（任何一种企业制度都有由其性质决定的优点和缺陷，世界上没有十全十美的企业制度），更重要的是，国有企业特殊的供应目标决定了即使效率相对低下也不能任其关闭或中断供应。换句话说，在制度逻辑上，低效率的一般企业是不能存在的（市场竞争自发地淘汰低效率企业），而低效率的国有企业却可以存在，只要国家没有决定终止其存续，或决定实行非国有化。例如，各国的国有邮政服务常常是低效率的，但仍然可以长期存在。总之，以一定限度的（或者可能的）效率损失为代价，实现特定的重要供应目标是国有企业绩效评价的重要内容之一。如果能够做到既实现了国家所要求的特定供应目标，又实现了经济高效率（或高效益），那当然昀好。但如果难以两全其美而必须在高效率（高效益）与实现特定供应目标之间做出取舍，那么，在对国有企业的绩效评价中就得进行利弊权衡、多目标分析和综合性评估了。第二，是否能有效解决重大特殊社会经济问题和发挥应对紧迫危机的独特功能。各国国有企业的设立和发展，往往同一定时期的重大特殊社会经济问题相关。许多国有企业或一些国家实行国有化举措往往是为了解决社会经济生活中的一些特殊问题，或者为了应对重大经济危机中出现的紧迫困难。例如在当前的国际金融危机中，为了解决“toobigtofail”（企业太大而不能破产）的棘手难题，美国和欧洲国家都采取了相当突出的（甚至是相当卤莽的）国有化措施，以至使一些私营金融机构（例如，花旗银行等）和大型私营企业（例如，通用汽车公司等），按我们的标准，已经变成“国有企业”了。因此，对国有企业绩效的评价必然包含其在解决重大特殊社会经济问题和应对紧迫危机中是否发挥了有效作用的内容。换句话说，如果国有企业对解决重大特殊社会经济问题和应对重大危机做出了突出贡献，那么，就可以获得较高的绩效评价，即使为此而付出了一定的经济效率损失的代价。第三，是否有助于改善市场运行秩序和产业组织结构。由于国有企业具有特殊性质，并可以得到国家强大财力的支持，所以，国家在不同的产业中设立和发展国有企业必须考虑其对市场结构可能产生的影响。在有的特殊产业中，国家法律规定了国有企业处于专营或行政性垄断经营的地位，禁止或限制其他企业进入；在有的产业中，虽然没有规定国有企业的行政性垄断地位，但由于国有企业实力强大或者受到国家的特别支持，处于稳固的经济性垄断或寡头地位，而这种垄断结构甚至垄断行为由于被政府认定为合理，并不受《反垄断法》的禁止和制裁；在另一些产业中，国有企业同非国有企业处于基本平等的竞争地位，从理论上说，如果凭借其市场势力而形成垄断，也将受到《反垄断法》的禁止或制裁，或者国家将采取主动措施消除国有企业的垄断地位和行为。这三类产业中的国有企业尽管有其不同的产业组织特征，但在评价国有企业绩效时却有一个共同的准则，即国有企业的存在的发展是否有利于市场机制的有效运行，或者是否必须以国有企业来替代市场竞争，而这种替代可以使相关产业的市场结构和市场竞争秩序更有效或者更合理。如果是仅仅从国有企业自身的盈利性来看是有利的，但却妨害了整个产业的运行效率和市场绩效，那么，这样的国有企业绩效也是不应获得积极评价的。也就是说，国有企业的绩效不仅体现在自身的经济效益（盈利性）上，而且还必须体现在其所在的整个产业甚至整个国家各个产业的总体市场绩效上。总之，4国有企业的责任不仅仅是它自己要独善其身，要发展、要强大，它们还有一个更重要的责任，那就是整个国家产业发展的状态即市场结构和运行秩序由于国有企业的存在和发展而会变得更优（昀优或者至少是次优）。第四，是否能成为社会的“公平标杆”。对于一般企业，追求效率是其主要的甚至是唯一重要的经营目标，与其他组织相比，其收入分配制度更倾向于经济上的刺激性，即以较大幅度的收入差距来鼓励员工勤奋工作。特别是，高层管理者与一般员工的收入差距通常很大。国有企业的收入分配制度当然也必须考虑形成激励机制，以促进企业效率的提高。但是，同一般企业相比，国有企业的收入分配通常更强调公平性。因为，既然由国家（所有者）规定国有企业的收入分配制度或分配原则，那么，国有企业收入分配就应成为国家所认同的社会收入分配状