冯正霖副部长在全国公路建设管理体制改革座谈会上的讲话

冯正霖副部长在全国公路建设管理体制改革座谈会上的讲话2014-10-10点击:960理清思路把握重点深化公路建设管理体制机制改革——在全国公路建设管理体制改革座谈会上的讲话（2014年9月26日）交通运输部副部长冯正霖同志们：这次全国公路建设管理体制改革座谈会，是落实部党组工作部署,按照发展“四个交通”的总要求,全面深化交通运输改革的一次重要会议。会议期间，总结了全国公路援疆代建工作和高速公路施工标准化活动成效，新疆、陕西、湖北交通运输厅和上海市政设计研究院等单位,分别介绍了他们在组织实施代建、开展施工标准化活动和落实“五化”要求等方面的好做法、好经验，部公路局汇总了全国施工标准化活动情况和取得的成效，部规划研究院介绍了公路建设管理体制改革研究意见。刚才，三个小组召集人介绍了交流讨论情况。对大家在讨论中提出的问题，请部公路局会同部有关司局和研究单位认真研究，借鉴吸收。总体看，这次会议主题突出，内容丰富，集思广益，收效明显。特别是对于围绕深化公路建设管理体制改革，“改什么、怎样改”，进一步统一思想认识，明确改革工作的重点和任务，将产生重要作用。下面，我谈三点意见。一、公路建设管理改革探索实践取得积极成效近年来，全国公路交通系统围绕发展理念、管理体制机制和制度设计等核心要素，以大量工程实践为基础，积极探索公路建设发展规律，吸收借鉴国外成功经验，努力完善法规体系，提升建设理念，为建立适合我国国情的公路建设发展模式，促进公路交通科学发展、安全发展奠定了坚实基础。一是公路建设理念不断提升。全国公路交通系统始终坚持解放思想，以开阔的视野，注重把握国际工程领域的发展动态，从我国国情出发，认真研究不同时期公路建设规律和特点，持续提升公路建设理念。针对本世纪初期国家启动大规模基础设施建设的情况，2004年全国公路勘察设计工作会议提出了“六个坚持、六个树立”的新理念，为在公路建设领域深入贯彻落实科学发展观形成了有力抓手。2007年全国公路建设座谈会在推动落实勘察设计新理念的同时，提出要在建设过程中注重工程项目的功能性、耐久性等内在品质，给公路建设管理与技术水平的升级注入了新要求。在系统总结福建、陕西、浙江、广东、江苏等地规范化、信息化、标准化工程实践经验的基础上，2010年厦门会议提出了“发展理念人本化、项目管理专业化、工程施工标准化、管理手段信息化、日常管理精细化”的“五化”要求，加快推行现代工程管理，公路建设发展理念又一次实现了重大创新。2012年在西安召开的高速公路施工标准化活动现场会，交流了施工标准化经验，总结了阶段性成果，提出要注重工程品质、建设放心工程,以标准化活动为载体，把现代工程管理理念落实到建设项目的全过程。这次会议，我们以改革为主题，研究公路建设体制机制的制度化建设，也是适应交通科学发展而提出来的。建设发展理念的每一次提升，都是从各地公路建设的探索实践中总结提炼而来，继而对全国的公路建设实践又产生重要影响，这也符合认识论和实践论的规律。通过提升发展理念、工程实践检验、完善制度设计这样的良性循环，为稳步推进公路建设管理体制机制改革提供了重要的认识基础和实践支撑。二是公路建设制度体系不断完善。近年来，我们自觉遵从公路工程建设规律，不断规范公路建设管理行为，对于事关全局的重大制度调整问题，坚持实践是检验真理标准的指导思想，遵循敢于创新、试点先行、稳步推广的原则，在不断探索实践的过程中，逐步将成熟经验制度化。在勘察设计方面，部组织编辑了《新理念设计指南》等技术手册，发布了《加强重点公路建设项目设计管理工作若干意见》、《关于进一步加强公路勘察设计工作的若干意见》等规范性文件，将勘察设计新理念拓展、固化为设计管理制度。在项目管理方面，不断深化对项目法人地位和作用的认识，提倡专业化管理，发布了《关于进一步加强公路项目建设单位管理的若干意见》，明确建设单位的基本要求。在市场监管方面，构建了全国公路建设市场信用信息管理系统，建立施工、监理、设计等市场主体的信用管理体系，不断完善招投标程序和制度设计，规范分包管理。在质量管理方面，发布了《公路建设监督管理办法》、《公路工程质量监督规定》、《关于严格落实公路工程质量责任制的若干意见》等规章和规范性文件，不断完善质量保证体系，在多年来公路建设规模始终保持高位运行的情况下，工程质量总体上不断提升。在建设管理模式方面，2004年《国务院关于投资体制改革的决定》首次提出“对非经营性政府投资项目加快推行代建制”后，交通运输行业较早开展了代建制的研究和试点工作；2006年以来，部在广东、福建、北京等5省市启动了设计施工总承包试点工作；2011年以来，启动了监理体制改革调研工作，研究制定新的造价管理办法，组织修订《公路工程竣（交）工验收办法》并改革竣工验收制度。各地结合本地区实际情况，在公路建设管理模式、管理机制等方面进行了积极探索，这一系列的改革探索与制度建设，为全面深化公路建设管理体制改革奠定了良好的基础。三是公路建设工程管理实践不断丰富。为适应国家经济社会快速发展和人民群众出行的需要，在积极的财政政策支持下，我国公路建设近十年来始终处于大建设、大发展的重要机遇期，大量的工程实践特别是高速公路重点建设项目，为推广公路建设新理念、推行现代工程管理、推进公路建设管理体制机制改革提供了重要支撑。在四川川九路、云南思小路以及全国52个典型示范工程的引领带动下，“六个坚持、六个树立”新理念迅速推广。“安全、环保、耐久、经济”，建设“百年大桥”、“放心工程”，成为更高、更好、更切合实际的建设目标，摒弃了以往不切实际的口号性目标，目标更平实、更具体、更符合工程建设特点。苏通大桥、杭州湾跨海大桥、沪蓉西高速公路、厦门翔安海底隧道等重点项目的项目法人组建模式和管理能力，对在全国公路建设中强化项目法人责任、推进项目管理专业化起到了较强的示范效应。正在建设的港珠澳大桥项目法人组建模式，借鉴了国际经验，符合中国国情，特别是适应港澳两地“一国两制”的特殊要求，更加典型地代表了项目管理理念的发展方向，将来项目建成后要认真总结。2011年起广泛开展的全国高速公路施工标准化活动，总结推广了一批典型的工艺、工法和管理制度，取得了一系列创新成果，“三集中、两准入”，智能张拉、智能压浆，混凝土外观质量分级评定制度等，都已经得到普遍推行，有效提升了工程管理水平。在许多重大建设项目的组织实施中，我们的公路建设理念更加科学，建设管理目标更加明确，专业化管理能力进一步增强，质量安全管理行为更加标准、规范，信息技术应用更加普遍，也更加注重了质量安全控制和系统集成管理，工程内外在品质都在不断提升。特别是为了适应新疆公路建设跨越式发展的需要，针对新疆的区情特点，采取“政治任务动员、市场规律运作”模式，部首次在新疆开展了大规模代建工作，组织12个省、16家单位、400多名代建人员支援新疆建设，目前大多数代建项目已顺利完成或已建成通车。实践证明，在新疆当前的经济社会发展条件下，这一代建模式是符合实际的，既体现了我国社会主义制度的优越性，也遵循了市场经济规律，通过签订代建协议合同，约定了双方责任和权益。当然，这其中还有很多经验教训可以汲取，但总体上说，新疆公路代建工作具有开创性意义，它进一步丰富了我国现代工程管理的内涵，为在西部地区乃至全国推广代建制积累了宝贵经验，也为推进公路建设管理体制改革探索了新的路径。回顾近十年来我国公路建设的发展历程，可以说是一个不断探索、实践创新的过程，这里有着全体公路建设者的辛勤付出和智慧结晶，有着各级交通运输主管部门认真落实党中央国务院各项改革部署的坚定决心和有力措施。这也是我们坚持理论自信、制度自信、道路自信的基础所在。二、找准深化公路建设管理体制改革的主要切入点党的十八届三中全会明确提出，要紧紧围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，全面深化改革。并明确要求发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时要更好发挥政府作用。这就给我们明确指出了全面深化改革的总目标、总方向，对改革“改什么、怎么改”，有了更加清晰的认识。从本质上讲，国家治理体系就是我国经济社会管理的制度体系，治理能力就是运用国家制度管理社会各方面事务的执行能力。全面深化改革，就是要破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟、更加合理。按照十八届三中全会要求，部党组认真分析了我国交通运输业的发展现状及存在的问题，并根据国家经济社会发展需求以及治理体系治理能力现代化的要求，明确将深化公路建设管理体制改革，作为全面深化交通运输改革的重点领域和重点内容之一。认真贯彻落实中央和部党组决策部署，加快推进公路建设管理体制改革，建立更加完善科学高效的公路建设管理体制机制，是摆在我们面前的重大而迫切的任务。改革开放以来，我国公路建设在不断探索实践和借鉴国外经验的基础上，逐步形成了以项目法人责任制、工程监理制、招标投标制和合同管理制等四项制度为核心内容的建设管理体制。依靠这些制度，我国公路建设取得了巨大成就。应当说，现行的公路建设管理体制本身就是在不断深化改革中逐步完善的，就是在试点到推广的过程中不断发展的，其作用和成就应该予以肯定。但是，随着我国经济社会发展，公路建设的外部环境和内在要素正在发生重大变化，主要体现在四个方面。一是国家治理思路正在变化。围绕全面深化改革的总目标，随着财税体制改革、投融资体制改革、行政管理体制改革、行政审批制度改革的不断推进，对公路建设管理体制机制必将产生重大影响。二是公路建设重心发生变化。由东部地区向中西部地区、集中连片地区和建设条件复杂的地区推进，由高速公路向国省干线和农村公路逐渐转移。四项制度最初是从东部地区快速发展中总结提炼出来的，公路建设主战场的转移，对建设管理提出了新的要求。三是公路建设管理模式正在变化。国家进一步加大政策支持力度，鼓励社会投资进入公共基础设施领域，特别是鼓励采用公私合营模式，债券、基金等融资方式开始投资公路基础设施建设项目，将带来公路建设管理模式的改革探索。四是基础设施建设发展环境不断变化。近十多年的大规模公路建设，使得当前项目法人的构成及其管理能力，工程监理的角色定位及其责任担当，设计、施工、咨询业的规模及其经营能力，从业人员的结构及其专业素质都较之改革开放初期明显不同。此外，土地、环境、资源等要素的刚性制约日益凸显，社会公众对公路质量、安全、服务功能和建设品质的要求越来越高，这些都需要我们认真审视现行公路建设管理体制的利与弊、是与非，使好的制度更加成熟定型，不适应时代变化要求的制度及时得以改革完善。按照中央深化改革的要求，推进公路建设管理体制改革，我认为，要切实把握好三个切入点：（一）坚持以问题导向为切入点。目前全行业对于公路建设管理体制改革是有思想共识的，大家都认为公路建设发展到今天，应该对四项制度进行全面评估，找准存在的问题，进行系统的顶层设计。不能再仅仅局限于一些制度的零散调整或修订，要统筹考虑四项制度之间的联系，加强相关改革方案的衔接和协调推进。深化公路建设管理体制改革，首先要坚持问题导向，改革特别是有效的改革，往往是问题倒逼的，否则就不会有内生动力；依靠外部推力的改革，往往也都是被动的，是难以有“壮士断腕”的勇气的。深化公路建设管理体制改革，就要以推行现代工程管理、推动公路建设科学发展作为标尺，来审视公路建设体制机制和政策规定，哪里有不符合科学发展、不适应现代工程管理的问题，哪里就需要改革；哪个领域哪个环节问题突出，哪个领域哪个环节就是改革的重点。部里挖掘的是共性问题，将来发的改革意见也是指导性意见。各地要找出本地区的突出问题，特别是要找出哪些是阻碍或束缚生产力发展的问题，找准制约公路建设科学发展的关口所在，不断创新公路建设管理体制机制，切实增强自我革新的勇气和能力，改革绝不是为改革而改革、口号式的改革、被动式的改革。为深入推进公路建设管理体制改革，部公路局组织有关单位开展了全面调研，调研过程中大家讨论比较集中的，首先是项目法人制的问题。有的同志问，投资人和项目法人两者之间是什么关系？政府投资项目到底应当怎样组织实施？从本质上讲，设