习近平的协同治理思想

习近平的协同治理思想摘要：一方面，国内存在的复杂性、系统性社会矛盾要求国家治理的综合化、协同化，另一方面，国家治理中分权化、部门化、碎片化现象严重，现实困境及参与全球公共事务、贡献中国智慧的需要要求转变国家治理方式。习近平敏锐地看到了国家治理方面存在的操作性困境，将协同治理的理念融于顶层设计之中，贯穿于“四个全面”战略布局的各个层面。他强调协同治理要体现人民本位，运用辩证思维，并注意发挥制度保障和调查研究的作用。习近平的协同治理思想内容广博、富有创见，对于我们把握中国共产党治国理政规律、推动国家治理现代化、提高中国在全球治理中的国际影响力具有重要意义。关键词：习近平；协同治理；协同效应中图分类号：D610；D63-3文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2018.01.009?f同治理是应对复杂性、系统性的治理危机而产生的一种治理理念，是对传统科层制的纵向线性治理模式的扬弃。它以协同学和治理理论为基础，强调多元主体基于利益共同体需要采取集体行动，互相配合、相互协调、协同进步以达到协同治理优势。它是伴随着国家治理现代化进程而兴起的一种被实践证明为行之有效的治理方式，已经成为“各国完善公共服务提供的趋势”[1]。目前，中国已进入发展战略期、改革攻坚期和矛盾凸显期，各种社会矛盾集中、交织、叠加在一起，呈现出复杂性、结构性和制度性特征。面对新形势新问题，国家治理理念和方式还存在不适应的情况，还存在分权化、部门化、碎片化的治理倾向，国家治理的效能被严重削弱。习近平敏锐地看到了国家治理方面存在的操作性困境，在深刻把握社会矛盾新表征和国家治理规律的基础上，富有创见性地阐述了协同治理的思想。一、习近平协同治理思想产生的时代背景（一）应对国内复杂性、系统性社会矛盾的现实需要随着改革向纵深方向发展，社会系统不断出现各种冲突，国内矛盾表现出三大特征：其一是复杂化。国际层面，全球治理与国家治理交织在一起，资本的逻辑与主权的逻辑互相碰撞、交锋；国内层面，生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾呈现新形式，主要社会矛盾和次要社会矛盾、浅层次社会问题和深层次社会问题交融在一起，错综复杂。其二是系统化。改革开放以来，容易改革的领域和方面已经改过，不易改革的领域和方面呈网络状，受体制、机制和既得利益集团的影响，社会矛盾往往固化、体系化，枝蔓层面的局部、单方面改革难以撼动。其三是同期化。市场化、工业化、城市化、信息化过程中积累的社会问题几乎同时集中出现，而尚不完善的社会主义制度又导致它们的副作用外溢。社会矛盾积累带来的后果是，发展不平衡、不协调、不可持续的问题表现得比较突出，与全面建成小康社会的目标有较大差距；贫富差距、既得利益固化、社会保障不健全、消极腐败等社会问题还将在一定时期存在，与人民的预期有较大差距。这种差距的客观存在影响了人民的社会心理和价值判断，在国内外局势变化、信息不对称的情况下，偶发性的社会事件可能会产生波浪效应，引起社会秩序的混乱，特别是人民的正当利益诉求在正常渠道得不到满足的情况下，非制度性的社会参与行为增多，大大增加了国家治理的风险、难度和成本。要改变这种境况，必须探寻解决系统性、复杂性社会矛盾的方法，从国家治理现代化的维度重新审视社会矛盾解决的合理性、科学化路径、手段。（二）革除分权化、部门化、碎片化的国家治理弊病是新时代的客观要求改革开放是一场深刻而全面的社会变革，涉及到经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态体制等的全面安排和调整，需要各方面协调配合、协同增效。然而，作为执政党的中国共产党尚未完全从革命党的治理思维中转变过来，还存在路径依赖的方面；各级政府还习惯于牢牢把持权力，尚未形成权力让渡、多元协同治理的意识；党和政府的各级干部还存在“本领恐慌”、“能力不足”的状况，他们对中国社会矛盾的表征把握不透彻，对人民群众的愿望了解不深入，对解决社会矛盾的先进理念和方法不熟悉。目前，在国家治理方面还存在三大弊病。一是治理分权化。忽略社会矛盾之间的关联性和耦合性，将权力分散在不同组织和人员之中，且彼此之间缺乏有效衔接，导致上级与下级之间、同级不同部门之间“各人各扫门前雪”，国家治理的摩擦成本、协调成本增加。二是治理部门化。在国家治理方面，我们基本上采用的是部门负责制，优点是权责明晰、责任到位，缺点是很多具有区域性、全局性的问题，单一部门难以解决，而多部门共管又权责模糊，多头治理、推诿扯皮现象时有发生，治理效率低下。三是治理碎片化。缺乏全局意识和顶层设计理念，将本应该系统化、整体性解决的问题分成若干部分分而治之，这样造成的结果不是“1+1=2”或“1+12”，而是“1+1二、习近平协同治理思想的主要内容习近平将协同治理的理念置于国家治理现代化的战略之下，融入推进“四个全面”战略布局的理论和实践之中，形成了内容广博、富有创见的协同治理思想。主要内容包括：（一）将协同治理思想融入“四个全面”战略布局之中，注重国家治理的联动效应随着时代主题的转变和历史使命的改变，国家治理的演进逻辑从最初的“摸着石头过河”过渡到顶层设计与“摸着石头过河”相结合，从全局出发整体谋划、全面部署。十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是党中央从全局和长远出发做出的科学论断，而十八大以来提出并形成的全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党战略布局，更是党中央高瞻远瞩、统筹规划做出的重要战略安排。“四个全面”战略布局中，全面建设小康社会是目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是举措，四者统一于实现中国民族伟大复兴的中国梦中。“四个全面”战略布局涉及到的四个方面，不是平行推进的，也不是简单交叉推进的，而是全面推进中的协同推进，协同推进中的全面推进，也即是“相辅相成、相互促进、相得益彰”[4]17。可以说，协同推进是“四个全面”战略布局的本质特征和鲜明特色，是贯彻实施这一战略的基本原则和内在要求。习近平认为，推进国家治理体系和治理能力现代化是宏大的系统工程，“零打碎敲调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成”，唯有如此，才能“形成总体效应、取得总体效果”。[4]80“四个全面”是当前党和国家事业发展中必须解决好的主要矛盾，是实现国家治理现代化的重要布局，而要解决好这一矛盾、贯彻实施这一布局必须“协调推进”[4]12。不仅“四个全面”总体上要协调推进，而且内部各构成部分彼此之间也要密切配合、协同运作。在谈到十八届三中全会、四中全会的主题时，习近平形象指出：“我们要让全面深化改革、全面推进依法治国如鸟之两翼、车之双轮，推动全面建成小康社会的目标如期实现。”[4]13鸟要展翅高翔，必须双翼协调一致、保持平衡；车要高歌猛进，必须双轮步调一致、配合得当。若双翼、双轮配合不得当、不协调，则鸟不能如意飞翔，车不能顺畅前进。“双翼”、“双轮”说恰恰是习近平协同治理思想的集中体现。（二）将协同治理思想贯穿于改革的各个层面，强化协同优势协同治理的思想集中体现在习近平关于全面深化改革论述的各个方面。改革大系统由若干子系统组成，改革的顺利进行端赖子系统之间的协同运作、集成发力以实现整个改革系统的最优化运作，取得“整体结果”[4]79。习近平强调指出：“统筹谋划深化改革各个方面、各个层次、各个要素，注重推进各项改革相互促进、良性互动、协同配合”，防止“畸重畸轻、单兵突进、顾此失彼”[2]44。针对社会上一些人对改革的误读，他特别说明：中国的改革是一个协同推进的过程，不存在哪些方面改了、哪些方面没有改的问题，只存在哪些方面改革还不到位、哪些方面改革还不协调的问题。具体而言，习近平全面协同推进改革的思想包含以下五个方面：1.区域协同发展。包括中国发展与其他国家之间的协同性和国内区域发展的协调性。前者包括统筹各类资源，发挥中国的比较优势，积极参与国际合作和全球治理，在与“各国良性互动、互利共赢中开拓前进”[2]129，打造中国与东盟国家的“海上丝绸之路”，建设连接欧亚的“丝绸之路经济带”，加快实施自由贸区战略等。后者包括自觉打破地区本位主义和“一亩三分地”思维定式，立足于党和国家事业的全局，相互配合、优势互补、互利共赢，推进区域基础设施相联相通、产业发展互补互促、资源要素对接对流、公共服务共建共享、生态环境联防联控，推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化统筹发展，使整体利益产生乘数效应。防止“各取所需、挑三拣四，甚至借改革之名强化局部利益”，以及“合意则取，不合意则舍的倾向”[2]15。2.“五位一体”协同发展。经济、政治、文化、社会、生态等各方面不是彼此分割的，而是紧密联系、相互影响的有机整体。习近平指出：“所谓顶层设计，就是对经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态体制作出统筹设计，加强对各项改革关联性的研判。”[2]32他认为改革开放是一个系统工程，“每一项改革都会对其他改革产生重要影响，每一项改革又都需要其他改革协同配合”，要求在“各项改革协同配合中推进”，形成推进改革开放的“强大合力”[5]。比如，市场经济的发展主要涉及到经济体制的改革，但是也会影响到其它方面的体制改革。以生态产品的市场化为例，这是个市场产品的问题，涉及到经济体制改革，也与生态体制改革密切相关，如果解决不好则影响民生，又是一个社会问题，与社会体制改革相关。所以，改革要确立全局意识、整体思维，正如习近平在谈市场经济问题时指出的，“要使各方面体制改革朝着建立完善的社会主义市场经济体制这一方向协同推进，同时也使各方面自身相关环节更好适应社会主义市场经济发展提出的新要求。”[6]也即是要实现市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会和生态文明的协同发展，经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态体制改革的协同配合，最终形成总体效应、取得总体效果。3.各系统内部协同发展。不仅经济、政治、文化、社会、生态之间也协同推进，而且各自内部也要协同推进，外部协同推进和内部协同推进相互协调。比如，在经济工作方面，要注重改革的关联性和耦合性，力争形成协同治理优势，避免“畸轻畸重、顾此失彼”，“各行其是、相互掣肘”[2]50；在民生保障方面，要“协调推进教育、就业、收入分配、社会保障、医药卫生、保障性住房等方面的工作”[4]26；在生?B保护方面，“既要绿水青山，也要金山银山”[7]，推动人口、经济、生态协同发展；在依法治国方面，要构建国家法律法规和党内法规制度“相辅相成、相互促进、相互保障的格局”[4]11。4.改革措施协同一致。“协同推进，就是要增强改革措施的协调性。”[2]32宏观方面，要增强改革措施、发展措施、稳定措施的协调性，坚持把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，实现经济发展、政治稳定和社会和谐的有机统一。微观方面，包括整合好组织资源、人力资源、社会资源、政策资源，弄清楚整体政策安排与某一具体政策、系统政策链条与某一政策环节、政策顶层设计与政策分层对接、政策统一性与政策差异性、长期性政策与阶段性政策等“五组”关系，使各项改革举措同向着力、协调共振，“在政策上相互配合、在实施过程中相互促进、在实际成效上相得益彰”[2]39。5.治理主体和治理过程的协同一致。克服各领域、各部门、各方面存在的分散封闭、交叉重复等碎片化治理现象，“跳出条条框框限制，克服部门利益掣肘”[4]63，实现政府、企业、社会组织以及公民等多个主体之间的有效协调。另外，推进包括理论创新、制度创新、科技创新、文化创新在内的协同创新，综合统筹战略、战役、战斗层面的问题，建立健全各主体、各方面、各环节良性互动的机制。（三）运用制度保障协同治理，发展协商民主治理是一种规则体系，它通过系列制度确立主体间一致同意并采取集体行动的规则，并保证其可持续性。因为协同治理扬弃了过去那种自上而下的、单纯依靠命令手段控制社会的方式，那么推进协同治理也不可能再沿用过去强制、刚性的人治手段，取而代之的是以法律为核心的，强调制度伦理、制度理性的制度治理。早在给《浙江日报》“之江新语”专栏发表的短论中，习近平就曾敏锐地指出，“改革的深化和各种利益关系的不断