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中国环境规划40年：回顾与展望AReviewoftheDevelopmentofEnvironmentalPlanningOverLast40YearsinMainlandChina王金南教授环境保护部环境规划院，副院长兼总工环球中国环境专家协会，主席ChineseAcademyforEnvironmentalPlanningProfessionalAssociationforChina’sEnvironment2019年4月3日主要内容TheContents一、中国环境保护规划发展实践评述二、中国环境保护规划方法与学科研究进展三、中国环境保护规划发展趋势展望一、中国环境规划发展实践：国家规划中国国家环境保护规划发展路线图起步阶段（1973-1985）污染治理型规划197319761981全国环境保护第一次工作会议第一个环境保护十年规划和“五五”环境保护计划“六五”环境保护计划（未形成正式的文本）19861991探索阶段（1986-1990）规划的科学性有了很大的提升“七五”环境保护计划，为后续制定污染防治型规划打下了基础1996发展阶段（1991-1995）由污染治理型规划向污染防治型规划转变“八五”环境保护计划，环境保护指标首次纳入国民经济和社会发展计划20012006提高阶段（1996-1995）以可持续发展为理念，逐步改善环境质量为目标全国环境保护第四次工作会议，通过“2010年远景目标”“十五”环境保护规划，以可持续发展为理念，改善环境质量为目标2011“十一五”环境保护规划，SO2和COD两个总量控制指标作为国民经济和社会发展的约束性指标，更加注重区域协调发展“十二五”环境保护规划，覆盖了全环境保护领域创新阶段（2006-至今）强调了规划目标的可达性、改善民生环境质量起步阶段(1973-1985年)1973年8月，国务院召开了第一次全国环境保护工作会议，审议通过了“32字方针”和第一个国家环境保护文件《关于保护和改善环境的若干决定》，提出了对于环境保护要遵循以“全面规划”为首的32字方针（全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民）。国务院环境保护领导小组于1975年5月编制了中国第一个环境保护10年规划（1976-1985年）。这一时期的规划目标反应了当时国家对环境污染进行控制及治理的决心，总体来看，这一时期环境保护规划属于污染治理型计划。起步阶段(1973-1985年)“五五”（1976～1980年）计划：起步编制国家第一个环境保护规划。国务院环境保护领导小组于1975年5月编制了中国第一个环境保护10年规划（1976-1985年）。特点：对环境规划的内涵、意义、方法论以及规划的实施与管理都没有充分的认识，环境保护规划的编制仍处于想做而不知如何去做的起步阶段。代表规划：作为代表的、较早出现的流域环境保护规划是《官厅水库水源保护一九七六年至一九八五年规划要点》。在今天看来，许多目标还是很不切实际的。官厅水库水源保护一九七六至一九八五年规划要点起步阶段(1973-1985年)“六五”（1981～1985年）计划：首次纳入国民经济和社会发展计划。国家环境保护规划作为独立的篇章纳入国民经济和社会发展规划。提出了规划要求达到的具体指标，是环保规划的正式开始。国家“六五”环保计划未形成正式的独立文本。特点：建设项目必须提出环境影响报告书，经过环保部门及其他有关部门审查批准后才能进行设计；新建工程必须实行“三同时”制度。探索阶段(1986-1990年)“七五”（1986～1990年）计划：环境保护计划编制工作全面展开。环境保护规划工作结合国民经济和社会发展第七个五年规划开展，并作为独立文件颁布实施。规划的编制还缺乏统一的规划编制大纲和规划编制技术指南，大多数环保规划还停留在宏观目标规划层次上。特点：突出城市环境综合整治和工业污染防治工作，强调不同地区和行业要有针对性地提出各自的环保目标。注意经济区、城市群和乡镇企业出现的一系列新的环境问题，注重环境管理制度在环保计划中的重要作用。标志成果：全国各地广泛开展环境预测研究工作，完成了《全国2000年环境污染预测与对策研究》，为国家环境规划奠定了基础。发展阶段(1991-2019年)“八五”（1991～2019年）计划：注重环境保护与经济和社会协调发展。环境保护指标纳入了国民经济和社会发展规划之中，环境保护规划已经从单一的污染治理型规划转向了污染防治型规划。特点：(1)采用污染物总量控制为技术路线；(2)规划内容中不仅涉及了宏观的环境污染物总量控制规划，还涉及了环境质量保护的污染物控制规划；(3)规划的编制有了全国统一的技术大纲；(4)主要指标还分解到省、自治区、直辖市。标志成果：首次制定全国统一的环保规划编制大纲，规划编制的科学性有较大提高。提高阶段(2019-2019年)“九五”（2019～2000年）计划：首次经国务院批准实施。环境保护规划目标在国民经济和社会发展规划中开始单列可持续发展；各级人民政府和有关部门在制定和实施发展战略时，要编制环境保护规划。特点：(1)国家环境保护“九五”规划要求实现“一控双达标”，突破重点流域区域污染防治；(2)推出两项重大举措，即《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制规划》和《中国跨世纪绿色工程规划》。(3)确定“三河三湖”和“两控区”为污染防治重点，第一次颁布了“三河三湖”流域水污染防治规划和“两控区”二氧化硫污染防治规划。提高阶段(2019-2019年)“十五”（2019～2019年）计划：污染防治与生态保护并重。编制并实施了《“十五”期间全国主要污染物排放总量控制分解规划》，确定了6项主要污染物排放总量控制指标，并分解总量控制目标到各省、自治区、直辖市和规划单列城市。全国各地区开展了14年的水环境功能区划工作基础上，国家环保总局初步完成了全国水环境功能区划的汇总编制工作，这是国家首次对全国进行系统的水环境功能区划，并且初步完成了我国31个省、市、自治区的生态功能区划编制工作。重点区域的环境保护规划取得了重大进展。《珠江三角洲区域环境保护规划》和《广东省环境保护综合规划》经广东省人大批准实施。随后，长江三角洲、京津冀区域环境保护规划编制工作也相继展开。水利部也于2019年发布了关于印发中国水功能区划（试行）的通知。深化阶段(2019-至今)“十一五”（2019～2019年）规划：推进环境保护历史性转变。从传统的GDP增长和总量平衡规划，转向更加注重区域协调发展和空间布局、发展质量的规划。中共中央政治局常委和国务院常务会首次专题听取了关于环境保护“十一五”规划思路的汇报。国家环境保护规划第一次以国务院印发形式颁布。特点：污染物总量控制指标（COD和SO2排放总量减少10%）作为国民经济和社会发展的约束性指标，中央政府环境保护投资在规划报批过程中基本落实，环境保护规划实施评估和考核提上日程。深化阶段(2019-至今)2019年，由环境保护部和中国科学院联合颁布《全国生态环境功能区划》并实施，并在国家“十一五”规划纲要中明确要求要对22个重要生态功能区实行优先保护，适度开发。国务院于2019年12月发布了全国主体功能区划。该区划将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。该功能区划的出台也为“十二五”国民经济和社会发展总体规划、区域规划、城市规划等规划的编制与实施，提供了基本依据。国家海洋局在2019年国务院批准的基础上，制定了并发布了《全国海洋功能区划（2019-2020）》。该区划划分了农渔业、港口航运、工业与城镇用海、矿产与能源、旅游休闲娱乐、海洋保护、特殊利用、保留等八类海洋功能区，确定了渤海、黄海、东海、南海及台湾以东海域的主要功能和开发保护方向，并据此制定保障《区划》实施的政策措施。深化阶段(2019-至今)“十二五”（2019～2019年）规划：积极探索环境保护新道路。在规划的约束性方面，主要规划目标和指标、重点任务和政策措施纳入了《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。国家“十二五”时期环境保护主要指标确定为：（1）主要污染物排放总量显著减少。全国化学需氧量、二氧化硫排放总量比2019年分别减少8%，全国氨氮、氮氧化物排放总量比2019年分别减少10%。（2）环境质量明显改善。地表水国控断面劣Ⅴ类水质的比例小于15%，七大水系国控断面好于Ⅲ类的比例大于60%。深化阶段(2019-至今)国家环境保护部为了配合国家主体功能区划的实施，组织开展了编制全国环境功能区划的工作。国家环境功能区划工作计划分前期研究（2009-2019年）和编制应用（2019-2019年）两个阶段开展。前期研究共设置了包括水、大气、生态功能分区在内的9个研究课题。自2019年开始，环境保护部选择了浙江、吉林和新疆3个省区开展环境功能区划试点。目前，已经提出了基于自然生态保育、生态功能保留、食物环境安全保障、宜居环境维护和资源开发保护5个类型区的全国环境功能区划初步方案。2.国家环境保护规划体系中国的环境规划体系层次可以分为：国家环境规划、省（区）市环境规划、部门环境规划（工业部门、农业部门、交通运输部门环境规划等部门规划）、县区环境规划、农村环境规划、企业环境规划等。各个层次的环境规划又可以分为污染防治规划与生态保护规划；并且按照专项规划与综合规划，污染防治规划与生态保护规划又可以分为不同的类别。目前中国的环境规划体系呈现了“纵向+横向”的二维结构。2.国家环境保护规划体系国家环境规划农村环境综合整治规划城市环境综合整治规划重点污染源治理规划部门环境规划城市环境规划流域环境规划区域环境规划乡镇环境规划企业环境规划污染防治规划生态规划工业园区污染治理规划...水污染防治规划大气污染防治规划固体废弃物污染防治规划...噪声污染防治规划专项规划综合规划森林生态环境保护规划生物多样性环境保护规划水源地生态环境保护规划...生态城市建设规划城市循环经济规划自然保护去建设与管理规划...农业生态环境保护规划专项规划综合规划3.国家“十二五”环境保护规划结构体系在分类体系上，规划体系基本覆盖了全环保领域。在内容体系上，规划体系以“削减排放总量-改善环境质量-防范环境风险-环境公共服务”四大战略任务内容统御全局。以防范环境风险为方向，编制实施重金属污染综合防治、主要行业持久性有机污染物污染防治、化学品环境风险防控、危险废物污染防治、核与辐射等规划，确保环境安全。编制生态保护、农村环境整治、土壤和国际履约等规划，力争重点领域有所突破。体现环境基本公共服务发展要求，强化人才保障、科技支撑，完善国家环境保护法规政策和标准体系，谋划环境经济体制改革，促进环境监测事业发展，全面提升国家环境监管和应急能力3.国家“十二五”环境保护规划结构体系污染减排改善环境质量风险防范公共服务大气污染防治水污染防治土壤污染防治固废污染防治环境风险防范农村环境污染保护生态环境保护核与辐射安全监管环境监管能力建设环境保护基础设施建设重点区域环境质量好转改善重点区域与城市大气环境质量综合防治土壤污染维护生态安全全过程控制污染物排放COD与氨氮减排SO2和Nox减排重点污染物排放总量控制建立全防全控制体系保障核与辐射环境安全遏制重金属污染高发态势降低危险废物环境风险建立化学品风险防控体系区域统筹，推进环境公共服务城乡统筹，加强农村环境保护系统提高环境监管能力工业污染防治战略任务方式环境保护人才培养国家环境规划“要素-领域—任务”立体交错体系要素领域任务主持和参与的主要国家和区域环保规划二、中国环境规划方法与学科进展1.环境规划技术方法研究与应用现状调查及评价经济发展与环境污染物产生预测环境影响模拟决策优化及支持方案实施及效果评价层次分析法评价指标的选取及评价体系的建立聚类模糊分析...压力-状态-响应系统动力学环境污染物预测回归分析...灰色系统预测大气环境影响模拟环境影响模拟水环境影响模拟...噪声环境影响模拟单目标规划费用-效果/收益-成本分析多目标规划...动态规