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1附件一关于《中华人民共和国可再生能源法》（草案征求意见稿）的说明一、起草可再生能源法的背景按照国际上通行的分类和我国的实际情况，本草案征求意见稿所称“可再生能源”是指风能、太阳能、现代生物质能（指沼气、乙醇、生物质能发电等）、地热、海洋能、小水电等。加快开发利用可再生能源，对于推进我国经济社会可持续发展具有重要意义：第一、调整能源结构和保障能源安全的现实要求。我国能源消费构成中煤炭比例过高，国内石油供应形势严峻，只有通过加快大中型水电、核电、可再生能源的开发利用，才能逐步改善能源结构，减缓能源安全问题。我国可再生能源资源丰富，分布广，可满足发电、供气、供热、制取液体燃料等多种用途，可替代煤炭、石油、天然气等多种能源。我国小水电、风力发电、太阳能热水器已经是成熟技术，可较大规模地提供能源或替代化石能源，其他可再生能源也显示出良好的发展前景。因此通过大力发展可再生能源，替代煤炭，弥补石油、天然气的资源短缺，是我国能源长期发展战略和近期能源结构调整的重要选择。2从世界范围来看，可再生能源年增长速度超过了30%，在各类能源中增长最为迅速,同时在能源供应构成中的比例也逐年上升。欧盟大多数国家提出到2020年，可再生能源在其能源供应中的比例将达到10%以上，2050年将达到50%以上，是继煤炭、石油和天然气之后的主要替代能源。第二、保护环境特别是保护大气环境的迫切需要。化石能源的生产和消费是大气环境污染物的主要来源，目前我国约90％的二氧化硫和氮氧化物排放来自化石的能源生产和消费。二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳、烟尘等大气污染物造成的酸雨、呼吸道疾病等已经严重威胁经济发展和人体健康。到2020年，即使我国实现以能源消费翻一番保证经济翻两番的目标，能源消费总量仍要增加15亿吨标准煤。如果未能有效调整能源结构，煤炭消费量将增加约10多亿吨标准煤，其所造成的环境污染和生态破坏的压力是十分沉重的。因此，控制煤炭消费过快增长，提高大中型水电、核电、可再生能源在能源消费中的比例，是环境保护的必然选择。减排温室气体是全球环境保护的重要领域。从长远来看，我国需要通过降低化石能源在能源消费结构中的比例等措施，承担与国际地位和经济发展水平相适应的国际义务。可再生能源是国际公认的清洁能源，从全球环境保护的需要出发，我国也应加快可再生能源的开发利用进度。第三、农村地区全面建设小康社会的重要选择。目前，我国8亿3多农村居民的半数左右，仍然依靠直接燃烧秸秆、薪柴等生物质提供生活用能，不仅造成严重的室内外环境污染，危害人体健康，影响生活质量，还造成植被破坏，威胁生态环境。全国还有约2万个村，约800多万农户、3000万人口没有电力供应，远离现代文明。同时，随着部分农村地区经济发展和收入水平的提高，农村生产、生活用能中商品能源的比例不断上升，对化石能源需求加大，秸秆等废弃物严重过剩，随地焚烧，带来了严重的环境污染。因此，解决偏远地区居民基本电力供应，采用新技术开发利用可再生能源，特别是促进生物质能源的清洁、高效利用，对农村地区全面建设小康社会，具有重要的现实意义。第四、开拓新经济增长领域和创造更多就业机会的有效途径。开发利用可再生能源，主要是基于当地资源和人力物力，对促进地区经济发展具有重要意义，同时，快速发展的可再生能源产业也是一个新的经济增长领域。目前，国际上太阳能光伏发电、风力发电的年增长速度达30％以上，我国太阳能热水器的年增长速度也达到20％以上。发达国家和部分发展中国家已把发展可再生能源作为占领未来能源领域制高点的重要战略措施。据欧盟预测，到2020年，欧洲仅风力发电就可带来180万个就业岗位，年市场额达750亿欧元（约折合人民币7200亿元）。我国可再生能源的发展也将拉动制造业等行业的经济增长，带动农业生态建设，巩固封山育林和退耕还林成果，促进就业和边远地区脱贫致富。目前，我国可再生能源的开发利用已取得了一定进展，其中小水4电、太阳能热利用和沼气等开发规模和技术发展水平均处于国际领先地位。但从总体上看，可再生能源发展速度和水平还远低于大多数发达国家，也落后于印度、巴西等发展中国家。其中普遍存在的问题有：可再生能源开发利用尚未纳入能源发展的主导战略，缺乏明确的发展目标和可行的规划措施；政策的连续性和稳定性差，缺乏有效的经济鼓励政策和稳定的法律保障措施，缺乏行之有效的投融资机制，不能形成具有一定规模的、稳定的市场需求，影响投资者的积极性；研究开发能力较弱，制造技术水平较低，缺乏完备的可再生能源产业体系；相应开发利用成本相对较高，缺乏市场竞争力。在这种情况下，要使可再生能源获得较大规模商业化的发展，就需要国家明确规定发展目标，建立有利于实现发展目标的法律制度和相应的价格、投资、税收、财政等方面的激励政策；依法明确各类可再生能源开发利用主体的权利和义务，强化政府职责，增强可再生能源开发利用者的市场信心。这些都需要通过制定和实施可再生能源法来予以保障。世界上许多国家都通过立法手段促进可再生能源的开发和利用，据不完全统计，世界上目前约有50多个国家制定了可再生能源开发利用方面的法律法规，并取得了积极的效果。2003年6月，全国人大常委会将可再生能源立法列入了立法计划，并决定由全国人大环境与资源保护委员会负责组织起草。全国人大环资委随即成立了起草领导小组和工作小组。2003年8月，全国人大环资委委托国家发展和改革委员会组织起草建议稿，并委托清华大学等单位编写专家建议稿。起草领导小组和工作小组积极参与了国5家发展和改革委员会与清华大学的有关研究论证工作，并针对立法中所面临的主要问题，赴上海、内蒙古等地进行调研和听取意见。在国家发展和改革委员会、清华大学建议稿与论证报告的基础上，起草工作小组草拟了草案征求意见稿及说明，经过起草领导小组讨论、修改，又经环资委第十次全体会议审议和修改，形成了现有的草案征求意见稿。二、起草中遵循的基本原则草案征求意见稿起草过程中所遵循的基本原则是：第一、国家责任和全民义务相结合。世界许多国家把可再生能源的开发利用作为满足现实能源需求和解决未来能源问题的重要战略途径。从可再生能源开发利用先进国家的经验来看，只有明确政府在可再生能源开发利用领域的公共责任，并将可再生能源开发利用的额外费用由所有能源消费者承担，才有可能推动可再生能源大规模的、商业化的开发利用，并使之逐步与常规能源竞争。草案征求意见稿吸收了国际社会的成功经验，遵循国家责任和全民义务相结合的原则，在总则和主要章节中都明确了各级人民政府的相关责任和义务，明确了有关单位和个人，特别是电网企业和电力用户的相关责任和义务。这一原则是草案征求意见稿的核心和各项制度的基础。第二、政府推动和市场引导相结合。在我国现阶段，政府是开发利用可再生能源的重要推动力量。但是，政府推动可再生能源开发利用的目的是加速可再生能源产业实现商业化和规模化，其职责主要体6现在营造市场、制定市场规则和规范市场运行等，为可再生能源同常规能源竞争创造公平的市场环境，以引导和激励各类市场主体积极参与可再生能源开发利用。草案征求意见稿在有关章节中通过制定可再生能源开发利用总量目标、专项规划、产业指导、分类价格与费用分摊和经济激励等措施，对政府在营造和规范市场等方面的职责作了具体的规定。这些规定是草案征求意见稿的主要内容。第三、当前需求和长远发展相结合。开发利用可再生能源一方面可以满足我国当前的能源需求，特别是农村地区和偏远地区的能源需求，另一方面也可以逐步增加其在能源结构中的比例，满足未来能源供需平衡。这就要求在立法中立足国情，因地制宜，因势利导，在推广应用可再生能源成熟技术的同时，对资源潜力巨大、商业化前景较好、在改善未来能源结构中有重大作用的风力发电、生物质能发电和太阳能发电以及生物液体燃料等，采取总量目标和价格引导等措施拉动市场需求，促进技术进步和产业成长。第四、国内实践和国际经验相结合。在利用法律手段促进可再生能源开发和利用方面，国际社会已经有了成功的经验，我国也在一些领域进行了有益的探索和积极的实践。草案征求意见稿在总量目标、分类电价和费用分摊等方面的规定，就是我国实践经验和国际成功做法相结合的产物。三、草案征求意见稿的主要内容草案征求意见稿共有总则、资源普查与发展规划、产业指导与技7术支持、推广与应用、价格管理和费用分摊、经济激励措施、法律责任和附则八章四十二条，主要包括以下内容：1、关于可再生能源定义根据国内外通行的定义和我国现阶段可再生能源产业发展的实际情况，特别是需要国家政策扶持的实际情况，草案征求意见稿第二条规定：“本法所称可再生能源，是指下列从自然界直接获取的、可再生的非化石能源：（一）风能；（二）太阳能；（三）水能（利用水力发电的，电站总装机容量超过5万千瓦的除外）；（四）生物质能（通过传统燃烧方式利用秸秆、薪材、人畜粪便等除外）；（五）地热能和地温热源的热能；（六）海洋能；（七）法律、法规规定的其他可再生能源。”2、关于促进可再生能源开发利用的管理体制在国务院能源主管部门实施统一管理的同时明确各有关部门的职责，符合当前我国的实际情况，既有利于可再生能源开发利用工作的组织领导，也有利于发挥各方推动可再生能源开发利用的积极性，是本法有效实施的重要体制保障。依照国务院有关部门的职责分工，草案征求意见稿第五条规定：“国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责可再生能源开发利用管理工作。”“县级以上地方人民政府能源主管部门对本行政区域内可再生能源的开发利用实施统一管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责可再生能源开发利用管理工作。”83、关于可再生能源资源普查开展可再生能源的资源普查并向社会公布普查结果是促进可再生能源开发利用的重要前提条件，也是政府的一项重要职责。为此，草案征求意见稿第六条规定：“国务院能源主管部门负责组织和协调全国可再生能源资源的普查和管理，并会同国务院农业、水利、国土资源、环境保护、海洋、气象等有关部门制定资源普查的方法和标准。”“国务院农业、水利、国土资源、环境保护、海洋、气象等有关部门在各自的职责范围内负责相关可再生能源资源的普查，普查结果报国务院能源主管部门汇总。”“可再生能源资源的普查结果应当向社会公布。但是，国家规定需要保密的除外。”4、关于可再生能源中长期总量目标规定能源生产或消费中可再生能源的总量（或者比例），是促进可再生能源开发利用，营造可再生能源市场的有效措施。世界上有许多国家已经在相关法律和规划中明确规定了可再生能源发展目标，为开辟可再生能源市场，提供了重要的政策和法律条件。我国有关部门也在相关领域进行了多年的跟踪研究，反复论证了可再生能源在2010年和2020年达到全国能源消费总量5%和10%的必要性和可行性，为逐步实施这一政策奠定了一定的基础。但是，考虑到总量发展目标需要通过配套措施逐步加以落实，因此草案征求意见稿第七条规定：“国务院能源主管部门根据我国能源需求和可再生能源资源实际状况，提出全国可再生能源开发利用中长期总量目标，报国务院批准执行，其中2010年可再生能源利用量占全国能源消费总量不低于5%，2020年9可再生能源利用量占全国能源消费总量不低于10%。”“国务院能源主管部门根据国务院批准的总量目标和各地经济发展与可再生能源资源实际状况，会同省、自治区、直辖市人民政府确定各地区可再生能源开发利用中长期指标。”5、关于可再生能源发展规划可再生能源发展规划是国家指导和规范可再生能源开发利用的重要依据。可再生能源开发利用比较先进的国家，通常都有详细的、具有法律效力的规划。借鉴国际国内的成功经验，草案征求意见稿第八条规定：“国务院能源主管部门依照全国可再生能源开发利用中长期总量目标，会同国务院科技、农业、水利、国土资源、环境保护、海洋、气象等有关部门，编制全国可再生能源开发利用规划，报国务院批准，并纳入国民经济和社会发展计划。”“省、自治区、直辖市人民政府能源主管部门依照本地区可再生能源开发利用中长期指标，会同科技、农业、水利、国土资源、环境保护、海洋、气象等有关部门编制本地区可再生能源