不规范执法行为问题研究

不规范执法行为问题研究检察机关作为国家的法律监督机关，承担着维护社会公平正义的重任，进而执法规范化成为“四化”建设的重中之重。规范执法，是从正向角度要求检察干警做到的。在现实中仍然存在着走向负面的问题，即产生不规范的执法行为。本文试图从动态上阐述一个不规范执法行为的产生过程、进而分析其社会危害、成因及解决措施。一、不规范执法行为的产生过程人的思想决定人的行为，正确的执法理念是规范化执法的先导，而错误的执法理念会导致不规范行为的产生，不规范行为的产生，首先是错误的执法理念指导的结果。在错误执法理念指导下，执法过程中缺少监督约束，没有规范的流程进行控制，执法保障措施不到位，事后责任追究不严格起不到警示效果，因而产生不规范的执法行为，带来负面的法律后果。简而言之，所谓不规范执法行为是指在错误执法理念支配下，执法过程缺少控制和约束，事后责任追究不到位，由此而产生负面法律后果的行为。二、不规范执法行为的表现及危害在日常工作中，不规范的执法行为主要表现在：（一）执法不公、案件质量不高问题仍然存在。有的不能依法履行法律监督职责，对诉讼中出现的执法不严、司法不公问题，该监督纠正的没有及时监督纠正；有的在审查逮捕和审查起诉中把关不严，对不该逮捕的批准逮捕，对不该起诉的提起公诉；有的不依法保障诉讼参与人的诉讼权利，不履行告知义务，对律师会见、查阅材料等不积极配合，变相拖延时间、设置障碍；有的扣押、冻结和处理涉案款物不严格遵守法律规定，随意扩大扣押款物范围，结案后不及时清理退还扣押款物；有的执行程序性规定不严格，甚至规避法律。（二）执法不文明、作风不端正的问题仍然出现。有的漠视群众利益，对上访群众态度冷漠，不在解决实际问题上下功夫；有的不注意办案的方式方法，影响企业正常的生产经营活动；有的工作效率低下、办案拖沓，变相超期羁押或限制当事人的人身自由，案件久拖不结；有的对申诉案件不认真办理，该纠正的不纠正，该赔偿的不赔偿，对赔偿决定拖延不执行或不足额支付赔偿金。（三）滥用检察权、以权谋私的问题仍有发生。有的检察院超管辖立案或者受利益驱动越权办案，违法插手经济纠纷；有的检察人员接受案件当事人及其家属、辩护人、代理人的吃请送礼，占用涉案单位交通、通讯工具，到涉案单位报销费用；有的检察人员甚至徇私舞弊、贪赃枉法、索贿受贿，在社会上造成恶劣影响。上述存在的不规范执法行为，严重违背了政法干警“忠诚、为民、公正、廉洁”的核心价值观，严重打击了群众对司法公正的信心，损害了检察机关的执法公信力，极大阻碍了检察机关法律监督功能的发挥，破坏了检察机关在群众心目中的形象，不利于和谐社会的构建。三、不规范执法行为产生成因（一）错误执法理念的支配。在检察工作中，少数干警执法观念陈旧，没有树立人权观念，不重视法律的人权保障，不严格遵守各项执法规定，超期羁押，刑讯逼供。没有树立办案数量、质量、效果、效率、规范、安全相统一的观念，重打击轻保护，重实体轻程序，重口供轻证据，片面追求办案数量、办案力度，放松对规范执法、办案效果的要求。没有树立理性、平和、文明、规范的执法理念，不能客观公正地行使检察权等等。（二）执法过程控制措施落实不到位。其一，执行规范性制度缺乏自觉性。有的干警不重视对执法规范和制度的学习，满足于自己的经验做法，对新的规章制度不学习、不了解、不掌握，导致规章制度未能得到有效的贯彻执行。其二，执行规范性制度存在随意性。执法活动中对规范性制度断章取义、各取所需，甚至想怎么执行就怎么执行，怎么省事就怎么执行，导致执行规章制度出现偏差。（三）监督管理不到位。认识上，检察机关领导不愿自我揭短，执法干警对自己的监督行为不理解、不支持，对各项监督行为有抵抗情绪，从事监督工作的人员，认为和同事低头不见抬头见，不愿得罪人，不敢监督。方法上，缺乏那些真正管得住，使执法干警对执法不规范的行为不敢为、不能为、不愿为的办法。（四）追究责任不严格。在日常工作中，疏于对执法办案干警的管理，对执法办案中出现的问题责任追究不严，该调查的不调查，该处分的不处分；有的隐瞒不报，压案不查；有的避重就轻，迁就照顾；有的用组织处理代替纪律处分，以批评教育代替组织处理等，纵容和袒护违规办案，使得执法中存在的问题不能得到有效查处，培育了执法不规范现象的滋生土壤。四、不规范执法行为解决措施（一）事前重预防——抓执法理念教育，夯实规范执法的思想基础。正确的理念是行动的先导和指南，要进一步加大对检察干警的执法理念和政法干警核心价值观教育。一是大力加强政法干警核心价值观教育。要通过深入开展“忠诚、为民、公正、廉洁”核心价值观主题教育活动，让每位干警牢固树立“人权”观念、“理性、平和、文明、规范”的执法理念、“三个效果”统一的观念、在“镜头下”办案的观念，引导干警一步步打牢规范执法的思想基础，逐步实现由刚性执法向理性执法的转变。二是加强打击犯罪与保护人权并重的执法理念教育。只有保护而没有打击，保护就显得软弱无力。只有打击没有保护，打击的真正目的就不能实现。为此，检察机关必须做到文明办案、依法办案，坚决纠正和克服忽视保障犯罪嫌疑人、被告人、证人等诉讼参与人合法权益的陈旧观念，自觉地把人权保护贯穿于执法活动的全过程。三是加强实体与程序并重执法理念的教育。实体公正有赖于程序公正，公正的程序是追求公正实体的手段。特别是从司法实践来看，适用实体法体现的公正和程序本身的公正都是司法活动公正的重要表现，并且实体公正只能通过公正的程序来实现。四是加强法律效果、政治效果与社会效果并重的执法理念教育。执法活动中要将三者有机统一起来，既要确保实体公正，又要注重程序正义，既要实现个案的公平正义，又要兼顾人民群众对司法公正的普遍认同。要把服从党的领导与依法办案有机统一起来，既要惩罚犯罪，维护稳定，也要保护人民，促进发展。（二）事中重程序控制和监督——抓机制体系建设，为规范执法提供制度保障。执法规范化机制建设是规范执法的前提和基础，只有建立健全执法制度规范和执法环节的各项工作机制，有效控制和约束不规范执法行为的发生。一是执法过程实行流程控制。对办案流程管理范围和方式应作出明确规定，特别是对案件线索受理、审查、分流、立案、存查和答复等多项执法环节要进行细化和量化，有针对性地制定检察机关办案流程管理规则，使其操作更加便捷、职责更加明晰，管理更加有序，从而使办案流程管理做到有法可依、有章可循，防止执法随意性。二是案件实行规范统一管理。在各地探索成立案件监督管理的基础上，高检院已经成立案件管理办公室，履行集中管理职责，对案件进行全程管理和动态监督，这对强化内部监督制约、规范执法行为具有重要的意义。各地也应该增设案件管理办公室（案管中心），履行案件监督管理职能，在办案程序、案件质量上科学设置“把关点”，切实保证执法办案活动的严格、公正、规范、文明。三是建立和完善质量考评机制。规范办案行为，科学管理检察业务工作，必须建立科学、合理衡量办案质量优劣的质量考评标准，主要根据法律效果、政治效果和社会效果来综合评定，并细化为可供操作的具体指标，使其具体化和制度化。四是全面推行网上办案。充分利用网络信息平台，努力使执法办案工作的各项规范和要求细化为前后相连、环环相扣的网上操作流程，逐步实现对执法办案全过程的网上动态管理、适时监督和质量控制，发挥网上流程的机械性的优势，杜绝以往执法中随意性。牢固树立“监督者更要接受监督”的意识，不断完善执法监督机制。首先，加强内部监督，强化对自身执法活动的监督，充分发挥纪检监察和检务督察部门的职能作用，重点加强对侦监、公诉、反贪、反渎等业务部门，以及初查、逮捕、撤案、不起诉等环节的监督，规范检察权的正确行使，继续完善“一案三卡”制度、“案件回访制度”以及执法档案建设。其次，加强外部监督，拓宽外部监督渠道。自觉接受党委的领导，严格执行重大案件请示汇报制度，更加主动地接受人大监督和政协监督，建立人大代表、政协委员联系长效机制，经常性地走访人大代表和政协委员，听取对检察工作的意见和建议。继续深入开展人民监督员试点工作，扩大人民监督员的知情权、监督权和参与权。聘请特约检察员和特邀执法执纪监督员，延伸检察机关接受监督的触角。第三，深化检务公开。通过设立“检察开放日”、开展法制宣传活动、在检察外网开辟专栏，及时公开检察机关的职权、受案范围、立案标准、办案程序、办案纪律、当事人的权利义务，以及检察工作开展情况，不断增强检察工作的透明度，广泛接受社会各界监督。（三）事后重责任追究——强化责任追究，为规范执法提供警示教育。进一步树立执法责任追究意识，不断加大执法责任追究工作力度，做到有错必纠、有责必罚，确保执法办案责任追究得到贯彻落实。一是严格执行通报处罚和执行过错责任追究制度。对违反规范执法相关规定、不遵守办案纪律等问题，情节较轻的，经查属实后要发出书面通报并对个人和分管领导进行相应处罚。情节严重的，要作出相应的党纪政纪处分和组织处理。对办案过程中因失职失误出现差错的相关人员予以责任追究，通过严厉的处罚措施使干警时刻绷紧“规范执法”这根弦。二是执法规范情况与绩效考核、评先表模挂钩。要将执法规范内容量化在干警个人的绩效考核中，对落实上级院规范执法规定不到位、执法不严格不规范的扣除绩效分数。同时评先表模也只在执法规范项目全部合格且考核为优秀的干警中产生，以此树立良好的导向作用，提高规范执法的积极性。三是认真做好执法不规范问题的总结、反馈和整改工作。在严格责任追究的基础上，将执法规范日常和专项检查中发现的问题作为“一案一总结、一事一评议”的重点内容，通过及时反馈、个人和部门总结整改、全院集中评议，引导干警认真总结反思，不断提高规范执法的水平。