全国蓄滞洪区建设与管理规划

1全国蓄滞洪区建设与管理规划（简本）前言我国是一个洪涝灾害频发的国家，主要江河中下游地区一般地势低平、人口众多、经济发达，普遍存在洪水峰高量大，河道渲泄能力相对不足的矛盾，在修建水库拦蓄洪水、加固江河堤防、扩大河道排泄洪水能力构建江河防洪减灾体系的同时，设置一定数量的蓄滞洪区，适时分蓄超额洪水，削减洪峰，是合理处理局部与全局关系，最大程度地减轻洪水灾害总体损失的重要措施。因此，蓄滞洪区是江河流域防洪减灾体系的重要组成部分。新中国成立初期，政务院分别颁发了《关于治理淮河的决定》和《关于预防黄河异常洪水的决定》，确定在淮河和黄河上建设蓄滞洪区以分蓄超额洪水。此后，在制定主要江河流域综合规划、特大洪水防御方案时，根据构建流域防洪减灾体系的需要，在主要江河安排了一批蓄滞洪区，这些蓄滞洪区在防御历次大洪水中发挥了不可替代的重要作用，通过削减洪峰、蓄滞超额洪水，确保了中下游重要城市和重要防洪地区的安全，为流域防洪减灾作出了巨大贡献。我国主要的蓄滞洪区大多位于七大江河中下游平原地区，历史2上大都是洪水的自然滞蓄场所。随着人口的不断增加和经济社会的快速发展，对这些地区土地的开发利用程度不断提高，天然湖泊洼地逐渐被无序围垦和侵占，致使调蓄洪水能力大大降低。蓄滞洪区既要承担蓄滞超额洪水的防洪任务，同时又是区内居民赖以生存和发展的基地。但长期以来蓄滞洪区建设严重滞后，工程设施不全、安全设施不足，区内居民的生命及财产安全得不到有效保障；社会管理较为薄弱，风险意识不强，许多蓄滞洪区不断被无序开发利用，使得调蓄洪水的能力逐渐降低；缺乏有效的扶持政策和引导措施，蓄滞洪区内居民的民生问题没有得到妥善解决，分蓄洪水与经济社会发展的矛盾日益尖锐，已成为江河防洪减灾体系建设和管理中最薄弱的环节。这些问题和矛盾如果得不到及时解决，长期困扰蓄滞洪区发展的民生问题将无法得到解决；一旦发生流域性大洪水，将难以有效运用蓄滞洪区，流域防洪能力将大大降低；同时，由于蓄滞洪区内人口众多，居民生活水平普遍较低，补偿救助等保障体系不完善，一但分洪运用，不仅损失和影响巨大，甚至可能影响社会稳定。蓄滞洪区的洪水灾害与一般地区洪水灾害相比具有不同的性质和特点，蓄滞洪区分蓄洪水是为了维护流域全局和重点地区的利益，是一种社会公益性行为，洪水造成的损失是局部地区作出的一种牺牲。为了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村，为了更加关注涉及人民切身利益的民生问题，切实加强蓄滞洪区建设和管理3工作，科学、合理和有效地运用蓄滞洪区，确保流域整体防洪安全，为区内居民创造良好的生存空间和发展环境，针对蓄滞洪区存在的问题，依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》等有关法律法规，按照党中央、国务院有关文件精神，2005年9月，水利部以水规计［2005］425号文下发了《关于开展全国蓄滞洪区建设与管理规划的通知》组织开展全国蓄滞洪区建设与管理规划编制工作，在国务院已批复的七大江河流域防洪规划确定的蓄滞洪区布局基础上，遵照国务院办公厅转发的《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》（国办发［2006］45号）的要求，以科学发展观为指导，根据人与自然和谐，给洪水以出路，全面规划，统筹兼顾防洪保安与改善民生的理念；按照保障蓄滞洪区有效启用、保障居民生命和主要财产安全、改善民生状况、促进区内社会经济发展的思路，从全局和战略的高度，对我国主要江河蓄滞洪区的建设与管理作出总体部署，制定蓄滞洪区建设与管理规划方案。全国蓄滞洪区建设与管理规划工作由水利部规划计划司和国家防汛抗旱总指挥部办公室组织，水利部水利水电规划设计总院为技术总负责单位，相关流域机构按照总体安排负责完成本流域蓄滞洪区规划编制工作，相关省、直辖市有关部门配合提供相关资料成果并参与涉及本省范围内蓄滞洪区的规划工作。全国蓄滞洪区建设与管理规划在以往工作的基础上，全面调查、分析、总结了蓄滞洪区的新情况和存在的主要问题；根据江河流域4防洪规划，进一步明确了蓄滞洪区的调整方案；按照分类指导蓄滞洪区建设与管理的需要，对蓄滞洪区进行了分类，以利于根据不同类型蓄滞洪区的特点制定适宜的管理政策、措施和采用不同的建设模式和标准，有针对性地指导蓄滞洪区的分类建设和分类管理；根据蓄滞洪区的洪水特点，对蓄滞洪区进行了洪水风险评价，根据洪水风险程度划分了洪水风险分区，为制定不同洪水风险区域居民避洪安置策略、确定安全建设模式和标准提供依据；针对分类蓄滞洪区的特点和分区洪水风险特性，研究制定了分类蓄滞洪区工程建设的目标和任务，根据蓄滞洪区内洪水风险研究提出了分区安全建设模式、措施和标准等；经多方案比选，反复协调平衡，提出了蓄滞洪区工程建设、居民避洪安置和安全设施建设规划成果；按照加强蓄滞洪区管理，促进区内社会经济可持续发展的要求，提出了加强蓄滞洪区风险管理的思路，完善相关法规、政策、制度的建议。全国蓄滞洪区建设与管理规划是在反复协调平衡和综合集成有关流域、省区规划成果，开展有关蓄滞洪区安全建设模式、经济发展模式和管理制度等专题研究，系统评价蓄滞洪区洪水风险，比较各种建设与管理方案的基础上，多次征求了有关单位和专家的意见后形成的。规划成果包括《全国蓄滞洪区建设与管理规划》、各流域蓄滞洪区建设与管理规划。5第一章蓄滞洪区概况第一节蓄滞洪区基本情况一、设置情况根据国务院已批复的七大江河防洪规划，调整完成后各流域设置的蓄滞洪区共94处，分布在长江、黄河、淮河、海河、松花江和珠江等6个流域，涉及北京、天津、河北、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、吉林、黑龙江和广东等13个省（直辖市）。流域蓄滞洪区设置见表1-1。表1-1流域防洪规划调整后蓄滞洪区名单流域长江黄河淮河海河松花江珠江名录荆江分洪区、涴市扩大区、虎西备蓄区、人民大垸、围堤湖、六角山、九垸、西官垸、安澧垸、澧南垸、安昌垸、安化垸、南顶垸、和康垸、南汉垸、民主垸、共双茶、城西垸、屈原农场、义和垸、北湖垸、集成安合、钱粮湖、建设垸、建新农场、君山农场、大通湖东、江南陆城、洪湖分洪区、杜家台、西凉湖、东西湖、武湖、张渡湖、白潭湖、康山圩、珠湖圩、黄湖圩、方洲斜塘、华阳河北金堤东平湖濛洼、南润段、城西湖、城东湖、瓦埠湖、老汪湖、泥河洼、老王坡、蛟停湖、黄墩湖、邱家湖、姜唐湖、寿西湖、董峰湖、汤渔湖、荆山湖、花园湖、杨庄、大逍遥、南四湖湖东滞洪区、洪泽湖周边圩区（含鲍集圩）永定河泛区、小清河分洪区、东淀、文安洼、贾口洼、兰沟洼、宁晋泊、大陆泽、良相坡、长虹渠、柳围坡、白寺坡、大名泛区、恩县洼、盛庄洼、青甸洼、黄庄洼、大黄堡洼、三角淀、白洋淀、小摊坡、任固坡、共渠西、广润坡、团泊洼、永年洼、献县泛区、崔家桥胖头泡月亮泡潖江处数402212821二、基本情况94处蓄滞洪区总面积3.37万km2，总蓄洪容积1073亿m3，区内现状总人口1656万、耕地2590万亩、GDP总量1090亿元。规划调整后的蓄滞洪区基本情况统计见表1-2。长期以来，我国蓄滞洪区的经济社会发展受到分洪蓄水的限制，6区内现状人均GDP远低于全国人均12300元的水平，区内居民人均年收入普遍低于周边地区平均水平。长江、黄河、淮河、松花江流域蓄滞洪区人均GDP只相当于全国人均水平的35%左右。表1-2规划调整后的94处蓄滞洪区现状基本情况统计表流域蓄滞洪区（处数）面积（km2）容积（亿m3）人口（万人）耕地面积（万亩）GDP（亿元）工业产值（亿元）农业产值（亿元）粮食产量（万t）固定资产（亿元）合计9433716.51073.51656.22589.91089.81407.2524.01271.72055.6长江4012036.0589.7632.5711.8278.5367.7210.9358.1811.3黄河22943.051.2211.8286.893.776.959.9134.5170.8淮河215283.8165.8268.6448.6121.565.978.7301.3255.1海河2810693.4197.9521.21026.0584.6887.8167.2448.2747.9松花江22680.064.816.4110.07.05.35.926.068.5珠江180.34.15.96.74.63.61.63.62.0三、分洪运用情况据不完全统计，1950～2004年期间，规划范围内的蓄滞洪区共运用了近395次，蓄滞洪水总量近1400亿m3。1950～2004年期间各流域蓄滞洪区运用情况及损失统计见表1-3。表1-31950～2004年各流域蓄滞洪区运用情况统计表流域分蓄洪水次数（次）蓄滞洪总量（亿m3）平均历时（天/次）平均伤亡人数（人/次）平均财产损失（亿元/次）合计3951355.225794.92长江58512.22512313.09黄河14.0722.60淮河200311.018450.35海河128450.1331460.77松花江277.97011.87珠江6202.80.847第二节蓄滞洪区建设与管理状况一、建设现状目前，规划的94处蓄滞洪区共修建围堤和隔堤7617km，穿堤建筑物3020座，建有进退洪控制设施的蓄滞洪区46处，共建有进退水闸105座，修建口门36处；现状共建有安全台（村台、顺堤台）7409万m2，安全区（围村埝）29175万m2，救生台273万m2，避水楼和避水房153万m2，已建撤退转移道路4504km。区内1656万总人口中受分洪蓄水直接影响的居民有1492万人，占区内总人口的90%，现状已安置人口仅有344万人。蓄滞洪区工程建设、安全设施建设和居民现状安置情况分别见表1-4、表1-5和表1-6。表1-4蓄滞洪区现状工程建设情况统计表流域堤防工程进退洪控制工程堤防处数堤坊长度（km）穿堤建筑物（座）有进退洪设施的蓄滞洪区（处）进退水闸（座）口门（处）合计4057617.030204610536长江1022764.196068黄河9447.633210淮河1101451.67331323海河1412656.61234246036松花江26241.62214珠江1755.538表1-5蓄滞洪区安全设施建设现状情况统计表流域安全台（村台、顺堤台）(万m2)安全区（围村埝）(万m2)救生台(万m2)避水平房(万m2)避水楼(万m2)撤退道路(km)合计7409.229175.4273.359.493.94504.0长江411.42824.762.81882.78黄河301.8152.4476.3淮河487.121315.113.71.91079.6海河6208.95035.6120.945.729.21065.4表1-6规划94处蓄滞洪区居民现状安置情况统计表流域人口（万人）已安置居民（万人）总数自然岗地高地淹没区安置总数达标安置合计1656.3164.31491.9344.1144.8长江632.5632.539.2329.4黄河211.885.5126.350.810.02淮河268.63.3265.384.941.2海河521.269.1452.1169.174.2松花江16.46.310.1珠江5.90.35.6注：安置总人数为安全设施内现有人数；达标安置人数指按规划标准统计现有各类安全设施能达标安置的人员数量二、管理状况20世纪80年代末以来，随着以《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》为主框架的我国水法规体系的不断完善，先后出台了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》、《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》等法规、政策和行政规章，对蓄滞洪区的建设、管理、维护、运用、补偿等作出了相关规定。天津、安徽、河北等省市也针对蓄滞洪区颁布了一些地方性法规，如《天津市蓄滞洪区管理条例》。蓄滞洪区现行管理体制的基本架构是各级水行政主管部门与各级地方政府有关部门相互配合，按职责、分工行使相应管理职能。水行政主管部门主要负责蓄滞洪工程设施、安全设施的建设和管理以及防洪运用和补偿；蓄滞洪区的社会管理职能主要由政府其他相9关部门承担。现行蓄滞洪区管理模式主要有综合管理、专门管理模