北京市中心城控制性详细规划动态维护的实践与探索

北京市中心城控制性详细规划动态维护的实践与探索-1-北京市中心城控制性详细规划动态维护的实践与探索北京市规划委员会一、形势和任务胡锦涛总书记在党的十七大报告中对科学发展观的理念做了进一步阐述：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”。近年来，北京城市经济快速上升，建设速度持续加快，进入了重要的战略机遇发展期。要贯彻落实胡总书记以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观的要求，要将建设社会主义和谐社会、资源节约型社会和环境友好型社会等具有开创性的先进理念在城市规划中加以体现并落实，城市规划必须以科学发展的思想观和统筹兼顾的方法，去应对社会经济发展过程中出现的各种新情况、新问题，去满足和适应各种新需求和新事物。一是要应对经济社会发展的各种需求。在京中央单位、首都各项事业和功能发展，以及人民群众生活就业的需求在日益增加，城市规划在努力满足各方面需求的同时，需平衡兼顾各方面的利益和长、短期利益，统筹协调城市发展与资源、能源和环境承载约束的矛盾。二是适应市场经济体制的需要。随着社会主义市场经济体制的建立与完善，建设北京市中心城控制性详细规划动态维护的实践与探索-2-方式和投资渠道更加多元化，脱胎于计划经济的城市规划必须不断加以改进，适应市场选择的多样性和灵活性。三是适应社会民主化、法治化进程的需要。利益主体和人民群众要求深入参与公共政策制定与传统的“精英”决策模式的矛盾逐渐突显。《行政许可法》、《物权法》等法律的出台，要求城市规划进一步加强公众参与和公开透明，尊重不同利益群体的合理需求，推进社会和谐公平。面对新的形势，我们的任务是：必须以科学的方法制定和实施城市规划，以发展的眼光看待城市规划，首先是城市规划要尽快完成从技术文件向公共政策的转变。过去，城市规划在编制过程中，主要侧重于解决工程技术问题，而当前的矛盾往往需要从政治、经济、社会、环境、文化等方面综合解决。其次是城市规划越来越成为多种利益主体的载体和协调者。第三是城市的快速发展和法规的相对滞后要求城市规划必须不断创新，以适应变化。只有这样，才能使城市规划不断适应城市化、国际化、市场化、法治化和民主化进程的需要，实现中央对北京做好“四个服务”的工作要求，解决好人民群众关心的民生问题，实现国家首都、国际城市、文化名城和宜居城市的发展目标，实现“新北京、新奥运”的战略构想。二、中心城控规编制与实施的历史回顾1995年－1999年，北京市根据国务院对北京城市总体规划批复(1993年)的要求，开展了《北京市区中心地区控制性详细规北京市中心城控制性详细规划动态维护的实践与探索-3-划》的编制工作，历史五年时间。此项工作是对《北京城市总体规划（1991－2010）》的深化，依据总体规划所确定的城市用地功能及各项专业规划，通过对北京市区中心地区土地使用性质和使用强度的细化和量化，对城市建设提出更为具体的规定和要求。大体做法是：通过对市区中心地区规划路网进行加密，以路网围合或在现状产权单位用地的基础上规整合划分地块，对每一个地块提出控制性指标，包括地块编号、用地面积、用地性质、建筑高度、容积率、绿化率、建筑密度和人口密度等。此次控规规划范围为市区中心地区，面积约324平方公里。1999年－2004年，北京市按照市政府批准的市区中心地区控规组织实施并按该版进行了历史五年的控规实践探索。一方面控规成为规划管理的重要依据，为规划管理提供了一种较为有效和先进的城市管理手段，推进了北京城市规划管理工作的规范化和法制化进程；另一方面由于经济社会快速发展导致城市空间供给不足矛盾愈发尖锐、市场经济带来的最大经济利益的追求，以及控规本身的局限，使控规在执行过程中部分控规指标失效，引发控规各项指标调整诉求愈发强烈，从规划管理人员利用自由裁量较为随意的确定控规调整，到要求规划编制单位对调整申请进行研究并由此转为规划编制人员与开发商和建设单位的谈判交易。其间2002年我市制定了《北京市区中心地区控制性详细规划实施管理办法》和技术管理要求，完善并规范了控规调整程序，北京市中心城控制性详细规划动态维护的实践与探索-4-并引入社会公众参与的原则，将控规调整在网上公示，期间还进行了包括与建筑控制对应容积率参考指标在内的多项研究探索。应该说，该办法是力图通过一定的法定程序来规范和约束此前无序的调整，但在这种规范和约束之下，控规调整的量仍然很大，2002年控规调整申请办复115项，2003年138项，2004年168项……同时也暴露出如标准不完善、调整存在随意性等诸多问题。2005年－2006年，北京市根据《北京城市总体规划（2004年－2020年）》的要求，在总结99版控规存在问题的基础上，组织编制了《北京中心城控制性详细规划》，并将规划范围扩大到中心城1088平方公里范围。此次控规深化和落实了总规对中心城的功能定位和调整优化要求，规划的重点内容包括：控制中心城总体规模，与新城发展联动；整体保护旧城，妥善处理保护与发展的关系；服务中央单位，与中央党政军领导机关的发展规划相协调；保障公共设施，提高社会公共服务水平；完善基础设施，支持城市高效运行；改善城市环境，确保城市公共安全；提升城市品质，塑造中心城特色分明的空间形态；高效利用土地，充分发挥土地价值等。规划编制同时制定了控规实施管理办法，对规范06版控规的编制和保障06版控规的实施做了有关规定，明确了分区、用地性质、建筑高度、建设强度等控规要求，强调了城市基础设施、公共服务设施和城市安全设施的落实等，同时还提出在控规实施过程中对规划进行动态完善的要求。2007年中心城控规开始试运行，中心城控规自身存在的问题北京市中心城控制性详细规划动态维护的实践与探索-5-以及社会各界对控规调整的需求，要求控规必须躲到平衡经济社会各方利益，适应市场化、民主化、法治化进程的现实情况，保障中心城控规更好的指导我委的规划管理工作，我们在中心城控规的实施管理过程中，结合北京的实际情况，借鉴国内外经验，提出了对中心城控规进行“动态维护”的概念，制定了在实施管理过程中对其进行动态维护的工作方案及工作程序，按照该程序对中心城控规进行动态维护。三、中心城控规的动态维护当前，北京城市规划工作的重点正逐渐由规划制定向规划实施转移。城市规划的实施管理不仅仅是简单地执行城市规划，还需根据各种影响因素的发展变化，去应对和解决不断产生和演化的各种矛盾和问题也在，以及自上而下和自下而上的各种需要，要对城市规划加以不断地优化和完善，是一种动态规划的过程。1、动态维护的概念《马丘比丘宪章》（1977）中明确指出：“建筑师、规划师与有关当局要努力宣传，使群众与政府都了解区域与城市规划是个动态过程，不仅要包括规划的制定，而且也要包括规划的实施。这一过程应当能适应城市这个有机体的物质和文化的不断变化。”《雅典宪章》（1933）也曾提出：“城市性的计划之实施，必须制定必要的法律以保证其实现”，强调“不完整”或“待续”并不降低建筑师或规划师的威信，相对论和测不准论并未消弱科学家的威信，相反恰好提高了威信，因为意味不信奉教条的科学家比那北京市中心城控制性详细规划动态维护的实践与探索-6-些过时的“万能之神”更受人尊敬。因此控规是个动态的过程。控规的“动态维护”就是按照城市规划有关法律法规的规定，根据城市经济和社会发展需要，针对规划编制中的不足和控规实施过程中出现的新情况和新问题，制定统一的标准和统一的程序，对既定的城市规划进行适当调整并对调整结果进行定期评估。这种调整不是随意的，而是根据法定的依据，遵循一定的原则，对于规划可调整的内容，严格按照程序进行。而且，不仅控规编制和控规实施都是不断修改和完善的动态过程，控规完善的标准也应是动态的，需要在实施过程中不断积累经验、不断提高科学性，既不能随意也不能过于僵化，又即将和控规调整的标准。经济发展和人口资源环境的根本矛盾决定了经济利益诉求对城市空间占有的无止境性，其挤占城市空间资源的需求没有限度。城市规划要根据社会经济发展和各利益团体的不同需求动态的对城市空间资源分配。城市规划不是一成不变、一劳永逸的，而是需要经常性不断加以修改、深化和完善的。问题的关键是要通过制定严格规范的程序和制度，通过坚持依法行政和政务公开，切实保障城市发展的长远利益、公共利益和整体利益，保证城市人口资源环境的平衡，通过规划对空间资源的合理分配促进社会的公平和公正。2、动态维护的必然性首先，北京正处在城市经济社会快速发展时期，城市建设速北京市中心城控制性详细规划动态维护的实践与探索-7-度快、规模大，城市问题也在不断解决、演化和产生，这些问题的发展变化，在城市规划制定阶段，有些虽已预料到，但应对措施不尽完善；有些则还没有预料到。在规划实施过程中，应对规划制定阶段所没有解决的新情况、新问题，对规划进行适时适当的局部调整，从而解决城市突出矛盾、优化城市功能布局、深化完善城市规划，是十分必要的，是符合事物发展的客观规律的。例如：城市产业结构调整要求工业用地性质调整为居住或公共设施用地，并增加使用强度，以充分发挥土地的利用价值。其次，城市规划本身存在一定的局限性。由于规划编制和决策人员对于城市及其发展认识的相对性，规划的内容和方法都是相对科学的，城市规划只是城市发展过程中的阶段成果，而不是最终的理想状态；长期形成的自上而下组织编制规划的局限性，规划人员职业道德和技术水平的有限性，规划理论和实际结合不够紧密，以及规划公开和公众参与不够广泛等问题的客观存在，也影响着所制定规划的科学性和合理性，从而引发规划调整诉求。例如：有的规划没有很好地与土地产权衔接，使得规划难以落实，需要调整；有的规划没有做到公平合理，同类相邻地块规划指标并不相同，导致攀比。当然，也不排除有些建设单位乃至各级政府为解决其存在的大量现实困难、社会矛盾和历史问题，或追求其局部利益，把调整规划、改变土地使用性质、增加建设容量作为“万灵药”，使技术上原本合理的城市规划面临冲击和压力。例如：部分单位为解北京市中心城控制性详细规划动态维护的实践与探索-8-决住房困难，申请将工作用地调整为住宅用地，甚至要求将规划绿地改为建设用地。国内外城市规划管理中都有关于规划调整的规定。如：英国规划许可制度赋予规划管理者在开发项目许可过程中可以对地方规划进行调整的权利；美国区划规定了区划修订和变更的法律程序以及开发权转移、容积率奖励和特殊地区增加土地用途兼容性等具体的规划调整管理手段；深圳市城市规划条例规定了法定图则的调整程序和公众参与的途径；重庆市城市规划编制审批办法规定了规划的调整程序和审查、审批的主体等。3、动态维护的依据、原则、内容和程序我委在2002年《北京市区中心地区控制性详细规划实施管理办法》、《北京市区中心地区控制性详细规划指标调整的技术管理要求》和2004年《北京市区控规调整相关工作程序汇编》的基础上，2007年制定了中心城控规实施管理工作方案、工作程序、专题会制度、公众参与制度、专家咨询制度、督察督导制度、案例标准、月报季报年报制度和控规调整办理要求等，不断完善规划调整的有关制度，明确了规划动态维护的依据、原则、内容和程序等。规划动态维护要依据城市规划有关法律、法规、规章和技术标准、技术规范的规定，依据已批准的上一层次城市规划，依据国家和地方政府关于经济、社会发展的方针政策等进行。规划动态维护要遵循有关的指导思想和工作原则，保障北京北京市中心城控制性详细规划动态维护的实践与探索-9-中心城控规实施管理工作流程图作为国家首都、国际城市、文化名城和宜居城市的总体发展目标的实现；保障人口、资源和环境的平衡，落实规划人口、用地规模总量和空间结构布局；保障城市公共利益，保障城市基础设施、公共服务设施和公共安全设施等三大设施用地；引导经济社会发展的健康需求，有效平衡局部利益和整体利益等。规划动态维护要明确规划必须坚持的内容和可以调整的内容，区分强制性内容调整和非强制性内容调整。例如，体现政府职能的公益性设施用地规划原则上不得改变，其它用地规划则可以适应市场的选择和平衡不同利益群体的需求后加以适度调整。规划动态维护要严格按