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有關規管監察信貸評級機構的諮詢總結2010年10月29日目錄有關規管監察信貸評級機構的諮詢總結1引言1回應者提出的主要事項摘要1國際規管發展趨勢2接獲的意見及證監會的回應2未來路向18附錄A－回應者名單附錄B－《提供信貸評級服務人士的操守準則》1有關規管監察信貸評級機構的諮詢總結引言1.證券及期貨事務監察委員會（“證監會＂）於2010年7月19日刊發有關規管監察香港信貸評級機構的諮詢文件（“諮詢文件＂），當中除了探討規管信貸評級機構的目標外，還提出了一系列改革建議以達到該目標，包括：(a)建議對《證券及期貨條例》附表5作出法例修訂，據此，將會引入新的受規管活動類別（第10類：提供信貸評級服務）；(b)《提供信貸評級服務人士的操守準則》（“《信貸評級機構的操守準則》＂）的草擬本；及(c)就第10類受規管活動的認可行業資格及有關本地監管架構的考試而草擬的列表，以供日後載入《勝任能力的指引》。2.公眾諮詢期於2010年8月20日結束。證監會共接獲21份意見書，其中五份於諮詢期結束後才交到證監會。這些意見書分別來自信貸評級機構、業界協會、專業團體、一家上市公司及個別市場從業員。該等意見書可於證監會網站取覽，而回應者的名單則載於附錄A。在21名向證監會提交意見書的回應者之中，一名回應者表示不希望其名稱及意見被公布，另有一名回應者要求在公布其意見書時不要披露其名稱。本會謹此感謝所有回應者提供回應及意見。回應者提出的主要事項摘要3.對於建議就在香港經營的信貸評級機構設立規管制度，回應者皆表示熱烈歡迎及支持。在諮詢文件內列舉的改革建議中，回應者主要針對以下各方面提出意見：(a)對於引伸現行的《證券及期貨條例》制度，將在香港經營業務的信貸評級機構納入規管範圍內的建議，回應者普遍表示支持。然而，部分回應者，主要是信貸評級機構，希望豁免個別評級分析員須持牌的規定。(b)回應者大致上支持將涉及下列方面的活動排除於新的規管制度外：•內部信貸評級系統；•因應個別指示而擬備的私人信貸評級；及•分享或分析個人或商業信貸資料。但部分回應者認為，提供私人信貸評級服務亦可能會對投資決定造成影響，因此應將這些服務納入規管範圍內。2(c)對於應否限制第10類持牌人或註冊人從事信貸評級服務以外的業務活動，回應者大致贊同有需要防範利益衝突，以免削弱信貸評級的客觀性及獨立性。部分回應者贊成在《證券及期貨條例》下施加有關單一業務的限制，但更多回應者認為另一方案較可取，即要求第10類持牌人或註冊人施行有效的職能分管制度，藉此管理潛在的利益衝突。(d)部分回應者提供了有關草擬《信貸評級機構的操守準則》的意見。國際規管發展趨勢4.證監會在制訂有關日後規管香港信貸評級機構的建議時，已密切注視這方面的國際發展趨勢，尤其是美國及歐盟所採取的措施。證監會認為此舉十分重要，有助確保香港的信貸評級機構規管制度，大致上符合國際間似乎正在這方面發展的較為統一的規管方針。另一項影響證監會的因素是，本會希望其制訂的規管改革建議可如預期般，使香港的信貸評級機構擬備的信貸評級可繼續在歐盟使用。由於歐盟所採取的立場是，除非規管位於歐盟以外的信貸評級機構的制度“等同＂歐盟現行的規管制度或與其“同樣嚴格＂，否則自2011年6月7日起由該等機構所發出的信貸評級未必能繼續在歐盟使用。有見及此，證監會已獲歐洲證券監管機構委員會（“歐洲證監會＂）代表澄清有關歐盟規管模式中可有效地在香港套用的各方面的事宜。5.經仔細考慮歐洲證監會代表的解說，以及審閱21名回應者就諮詢文件向證監會提交的意見書後，證監會已對《信貸評級機構的操守準則》作出了若干修訂，其標示本載於本文件附錄B。除證監會可能在與歐洲證監會代表進一步澄清後而對《信貸評級機構的操守準則》作出輕微修訂外，當監管香港信貸評級機構的新規管制度生效時，《信貸評級機構的操守準則》及對《勝任能力的指引》的建議修訂亦將同時生效。接獲的意見及證監會的回應問題1：香港是否適宜實施一套符合國際發展趨勢的規管監察制度，以規管信貸評級機構？與國際準則相符公眾意見6.回應者對建議大致表示歡迎及支持，認為香港應設立一套符合國際發展趨勢的規管監察制度，以規管香港的信貸評級機構。儘管規管建議受到回應者歡迎，部分回應者強調按照與國際一致的基準設立新信貸評級機構制度的重要性。證監會的回應7.鑑於建議得到回應者的普遍支持，證監會有意推行該建議，就香港的信貸評級機構設立規管制度。證監會就香港的規管模式作出最後定案時，會在符合香港現行的規管模式的前提下，並於合理範圍內，確保規管方式能夠配合國際發展趨勢，包括符合國際證券事務監察委員會3組織（“國際證監會組織＂）發出的經修訂《信貸評級機構的操守準則的基本原則》（“國際證監會組織守則＂），以及歐洲議會及理事會於2009年9月16日頒布（EC）第1060/2009號規例（“歐盟規例＂）。由於建議制度是將根據《證券及期貨條例》所設立的現行規管模式加以引伸，因此就向個人發牌及最低財政資源規定等方面而言，建議的制度可偏離香港現行規管模式的空間有限。發牌程序公眾意見8.一名回應者建議，如信貸評級機構已遵守國際證監會組織守則並已向美國證券交易委員會註冊為國家認可統計評級機構，證監會應為這些信貸評級機構設立一套“加快處理＂的發牌程序。證監會的回應9.作為香港證券及期貨市場的主要監管機構，證監會認為向受《證券及期貨條例》條文所規管的中介人發出牌照的方式必須貫徹一致。證監會不能因為持牌人在其他司法管轄區領有牌照而進行“加快處理＂，並將此做法應用於本會目前為數眾多的持牌人，同時亦看不到有理由要為信貸評級機構而偏離證監會的現行做法。證監會的建議中，有一項關於“豁免＂目前受僱於香港信貸評級機構的評級分析員的提議，據此他們可獲豁免通過有關本地監管架構的考試。證監會於2003年實施《證券及期貨條例》時亦採取了類似的措施，並認為就已在香港進行業務的評級分析員而言，這是適當及貫徹的做法。這方法應有助該等目前在香港未獲發牌的信貸評級機構及其評級分析員，以相對簡易的方式過渡成為持牌人。證監會為進一步促進過渡程序，有意調配充足的資源，向信貸評級機構及其評級分析員提供有關發牌程序的指引。與內地監管機構的溝通公眾意見10.另一回應者建議，除歐洲證監會外，證監會與中國證券監督管理委員會（“中國證監會＂）就規管信貸評級機構展開對話亦同樣重要。證監會的回應11.證監會贊同就各方面的事務與中國證監會保持對話是十分重要的，亦知悉自2007年8月起中國內地已對信貸評級機構作出規管。因此，證監會在與中國證監會進行定期及持續的溝通時，對有機會與中國證監會交換有關規管信貸評級機構方面的意見表示歡迎。4問題2：應否將現行的《證券及期貨條例》發牌制度引伸至信貸評級機構及其負責執行受規管職能的人員，藉以規管監察信貸評級機構？對分析員的發牌規定公眾意見12.對本問題發表回應的所有回應者，均支持將現行的《證券及期貨條例》發牌制度引伸至信貸評級機構的建議。然而，部分回應者（主要是現時在香港營業的信貸評級機構）對個別評級分析員負有持牌責任表示關注。他們指出，美國、歐盟、日本及澳洲等其他主要司法管轄區並不規定個別人士持牌。他們關注個人持牌責任可能會產生以下影響：(a)令資深評級分析員不願意被調派到香港；(b)削弱海外辦事處的評級分析員旅港工作的意欲；及(c)令信貸評級機構較難招聘新的評級分析員。證監會的回應13.證監會同意，目前美國、歐盟、日本及澳洲等地對信貸評級機構的規管制度並不規定個人必須持牌。然而，香港亦不是唯一對個人施加發牌規定的司法管轄區。以中國內地為例，信貸評級機構的高級管理層及評級人員均須向中國證監會1或中國證券業協會取得許可，方可提供證券市場信貸評級服務。此外，近期制定的《多德－弗蘭克法令》（Dodd-FrankAct）亦充分顯示，美國立法機關已採取行動，以確保國家認可統計評級機構的評級分析員具備勝任能力。14.個人發牌規定是香港現行的發牌制度中重要及不可或缺的一環。證監會認為實施一致的規管極為重要，亦看不出任何理據足以支持對評級分析員的處理方式，與其他隷屬於經營受規管活動的持牌法團，並就該活動執行受規管職能的個人有別。15.證監會已與信貸評級機構討論此事，並相信他們對評級分析員持牌所表達的關注，部分源於對證監會向個人發牌時適用的資格準則有所誤解，亦可能由於不熟悉證監會的發牌規定。事實上，證監會認為對評級分析員施加的持牌責任，並非如信貸評級機構與評級分析員初步相信那樣繁苛。只要了解這方面的規定，將可在一定程度上消彌若干回應者對諮詢文件作出回應時所表達的關注。規管範圍公眾意見16.大部分回應者均贊成第10類受規管活動的建議範圍。然而，兩名回應者建議延伸“信貸評1=5級＂或“提供信貸評級服務＂的範疇。其中一人提議修訂“信貸評級＂的定義，以涵蓋所有類別的風險評級。由於伊斯蘭債券及結構性金融產品涉及的風險並非純粹止於違責風險，建議制度應全面覆蓋與金融資產有關的其他風險範疇的風險評級過程。另一回應者提議，個人發牌規定應延伸至信貸評級機構內參與推廣評級服務的職員。證監會的回應17.證監會認為，採納上述兩項提議，將顯著擴大對香港信貸評級機構落實規管制度的建議範圍，導致與其他重要司法管轄區的制度不一致，偏離信貸評級機構規管的國際趨勢。特別是，採納上述建議，將構成重大偏離國際證監會組織守則的條文及歐盟為規管信貸評級機構而採用的模式。證監會認為偏離國際做法並不適當，可能會導致難以落實證監會建議規管在香港營運的信貸評級機構的原意，即配合歐盟目前評核信貸評級機構的規管制度是否等同於歐盟的規管措施。況且，證監會察悉信貸評級機構在全球採用大致統一的業務常規，一旦香港設立與其他重要司法管轄區迥異的規管模式，便可能導致大型信貸評級機構無法延續在香港的運作。規定信貸評級機構的推廣人員須成為持牌代表，將會與《證券及期貨條例》第114(3)條的規定不符，因為該條規定只有隷屬於經營受規管活動的持牌法團並就該活動執行受規管職能的個人，才需要持牌。在上述情況下，證監會不贊同有關提議。信貸評級機構業內的競爭公眾意見18.一名回應者提出，證監會應防止信貸評級業務被單一機構壟斷，並維持業界的有效競爭。證監會的回應19.在《證券及期貨條例》下設立的規管制度，旨在確保所有擬根據《證券及期貨條例》獲發牌的人士，只須遵守統一及貫徹一致地應用的規定即可申領牌照，從而為市場從業員締造及維持公平的競爭環境。換言之，任何商號只須符合《證券及期貨條例》擬就信貸評級機構施加的規管責任，即可在香港成立為信貸評級機構。在這方面，證監會看不出建議規管改革中有任何不利競爭的元素，而是剛好相反。再者，由於證監會未獲賦予這方面的權力，因此不能採取行動來積極促進持牌人之間的競爭，以達致積極抗衡壟斷的目的。問題3：本會草擬的《證券及期貨條例》修訂能否有效地區分“提供信貸評級服務＂與“就證券提供意見＂？第4類及第10類受規管活動的定義公眾意見20.對本問題作出回應的16名回應者，均確認有需要區分《證券及期貨條例》對第10類受規管活動（提供信貸評級服務）與第4類受規管活動（就證券提供意見）所作的界定。其中13人同意該草擬修訂已有效地區分兩類受規管活動。621.兩名回應者評論，草擬修訂未能有效地區分第4類與第10類受規管活動。其中一人認為，信貸評級是財務意見的其中一種形式，並進一步提議證監會應區分機構投資者使用的信貸評級，與對零售金融產品指定的評級。另一回應者認為，不清楚持有就證券提供意見牌照的顧問，如向客戶提供買賣證券的意見時評及某項金融工具的信用可靠性，是否亦須持有第10類牌照。證監會的回應22.證監會已仔細檢討有關事宜，並同意大部分回應者的觀點，相信《證券及期貨條例》附表5的草擬修訂已有效地區分第4類與第10類受規管活動。證監會認為諮詢文件第16段正確地解釋了“提供信貸評級服務＂在適當詮釋下，何以不屬於《證券及期貨條例