城乡建设用地增减挂钩政策解读

城乡建设用地增减挂钩政策解读2019年12月一、什么是增减挂钩二、增减挂钩政策的作用与意义三、如何开展增减挂钩（实践与探索）四、开展增减挂钩注意的几个问题五、增减挂钩与易地扶贫搬迁项目的异同六、如何将增减挂钩与易地扶贫搬迁相结合1、城乡建设用地增减挂钩的基本概念定义：指依据土地利用总体规划（第二次全国土地调查基础数据），将农村建设用地（危旧房、土坯房、废弃砖厂和学校等须在二调中确定为农村建设用地图斑的）复垦为耕地，扣除农民新居集中安置用地后，节余的建设用地指标拿到城镇进行城市建设，形成城乡、贫富地区间土地价格级差，并将增值收益返还农村用于脱贫攻坚公共公益基础设施建设和产业发展等。简单的说，就是减少农村建设用地、增加城镇建设用地，实现建设用地的空间置换、总量平衡。主要工作内容是旧房拆除、宅基地复垦和农民安置点建设等。一、什么是增减挂钩挂钩实施图城镇一、什么是增减挂钩耕地复垦地块建新返节余指标指标收益拆旧拆旧挂拆拆建复垦地块2、增减挂钩与土地整理的区别增减挂钩与土地整理项目主要有以下4个不同点：一是整治对象不同：增减挂钩的整治对象是农村建设用地，土地整理整治的对象是农用地（田、塘、渠、路、林）。二是投入方式不同：目前，R县的增减挂钩投入方式为社会资金投入，亩均投资超过20万元，土地整理投入方式分为省财政投资和社会资金投入，亩均投资超过1.8万元。三是产出指标不同：增减挂钩产出的建设用地指标（挂钩指标），土地整理产出的占补平衡指标（新增耕地指标）。四是经济效益不同：目前，按省内指标交易的市场行情，增减挂钩指标产生的经济效益为25-30万元/亩，占补平衡指标产生的经济效益为1.7-2.1万元/亩。一、什么是增减挂钩3、增减挂钩周转指标及其使用、归还挂钩周转指标的下达：为了控制增减挂钩的规模和周期，每年，国土资源部根据全国土地利用计划，批准下达给各省挂钩周转指标规模，再由省级国土资源主管部门批复给有关市（县、区）一定数量的挂钩周转指标规模。挂钩周转指标的使用：拆旧复垦腾出的建设用地指标，必须优先满足农民新居、农村基础和公益设施建设，人均综合用地控制在50～70平方米，指标使用后确有节余的可用于城镇建新区的建设或在省内跨县（区）进行交易。挂钩周转指标的归还：挂钩周转指标应在规定时间内（一般不超过3年）用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还，归还面积不得少于下达的挂钩周转指标。一、什么是增减挂钩二、增减挂钩政策的作用与意义增减挂钩不仅是调整优化城乡用地结构布局、推进新农村建设和城乡统筹发展的重要措施，在当前也是支持脱贫攻坚、生态移民的重要抓手。根据《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规〔2018〕2号）的规定，集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区开展增减挂钩的，可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。根据《国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》（国办发〔2018〕16号）的规定，“三区三州”(指西藏、四省藏区、新疆南疆二、增减挂钩政策的作用与意义区和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州)及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用。增减挂钩项目具有三方面的直接经济效益：一是拆旧建新、适度补助。既解决了贫困户、地灾威胁户和危旧房户因缺资金建不起房的问题，又可解决农村水、电、路等基础设施落后和住居环境差的问题。二是腾屋换地、集中居住。既显化了农村房屋价值，增加了耕地面积，又使土地集中连片，为发展培育产业提供了有利条件。三是节余指标、流转交易。既达到了保护耕地资源，集约节约用地的目的，又实现了土地级差收益最大化，增值的净收益返还农村，用于农村脱贫攻坚基础设施建设以及产业发展。二、增减挂钩政策的作用与意义县增减挂钩的潜力及效益分析全县600个行政村，农村集体建设用地面积约18.3万亩，主要为农村宅基地，若有40%的宅基地进行拆旧复垦，总面积约5.7万亩，按复垦1.3亩宅基地置换1亩的集体建设用地进行测算，可以节余挂钩周转用地指标4.3万余亩，潜在经济收益可突破43亿元，同时让生活在高寒山区、洪水淹没区和地灾隐患区6.7万户26万贫困人口的居住水平提前20年。项目实施后增加的4.3万余亩耕地可为农村产业发展提供土地要素保障。二、增减挂钩政策的作用与意义1、充分认识增减挂钩支持扶贫开发及易地扶贫搬迁的重要意义。2、增减挂钩指标向贫困地区倾斜。3、拓展贫困地区增减挂钩节余指标使用范围。4、规范扶贫开发增减挂钩节余指标使用管理。5、切实保障农民土地合法权益。6、规范增减挂钩资金收益管理。7、加强工作的组织领导。（1）农村建设用地整理复垦潜力大，废旧院落较多。（2）当地政府重视，群众积极性较高，改变住居环境愿望强烈。（3）具有一定的基础设施条件和产业发展基础。一般是在实施过土地整理项目区内。（4）优先实施我县的贫困村，确保贫困户、地灾威胁户、危旧房农户参与增减挂钩项目。三、如何开展增减挂钩（实践与探索）1、项目申报条件2、项目工作流程三、如何开展增减挂钩（实践与探索）县政府根据下达的年度挂钩计划指标和脱贫攻坚任务，确定项目区域县政府通过公开招商确定项目投资企业检查、验收、发证省国土资源厅根据各县（区）储备的项目排序，下达实施规划批复省国土资源厅通过内业审查和现场核实，出具踏勘报告后，纳入项目储备库县政府向省国土资源厅申请批准项目区实施规划县国土资源局组织编制增减挂钩项目区实施规划等申报资料国土项目主管、乡镇业主实施、企业投资建设三、如何开展增减挂钩（实践与探索）2、项目工作流程立项变更验收（1）工作开展情况2016年，R县被省国土资源厅纳入增减挂钩项目试点县。截止2017年12月，R县通过招商引资申报增减挂钩项目88个，共引进投资企业40家。其中批复项目30个，涉及25个乡镇，107个村（贫困村45个），批复挂钩周转指标10705亩，节余指标8664亩。申报入库15个，涉及17个乡镇，57个村（贫困村22个），申请挂钩周转指标4650亩，节余指标3750亩。截止目前，竣工验收取得省厅颁发的指标合格证书的项目共10个，节余指标2607亩。2018年，R县成功招商国有企业实施增减挂钩项目，拟定规模5600余亩，涉及25个项目，97个行政村，23个贫困村。三、如何开展增减挂钩（实践与探索）3、我县增减挂钩项目的实践与探索（2）实施管理机制在项目实施中，R县探索出了“3322”工作机制。即项目实施坚持“政府主导、市场主力、群众主体”的总体原则；建立国土部门、项目区乡镇人民政府、投资建设方三方合作机制；积极探索两种投入机制：引资投入政府回购模式和企业投入指标分成模式；项目实行双重管理机制：国土资源局作为项目主管部门，乡镇人民政府和村委作为项目业主。同时，市委、政府提出在增减挂钩项目实施中要坚持“四个主体”，即县区政府作为工作主体，乡镇政府作为实施主体，国土部门作为监管主体，参与群众作为建设主体，进一步明确了增减挂钩项目的实施管理机制。三、如何开展增减挂钩（实践与探索）3、我县增减挂钩项目的实践与探索1、安置点选址要充分尊重拆迁农户的意愿和风俗习惯，方便老百姓生产生活，并结合地理位置，新村建设规划、易地扶贫搬迁规划、产业发展规划、交通条件、水源供给能力、安置点建修成本等情况，规模大小要适度，选点布局要合理，一般控制在10-20户人（条件差的村安置点至少3栋房屋6户人，安置点可根据实施规划批复情况占用原有部分旧宅基地和其周边的耕地，降低聚居的难度），安置点人均综合用地控制在50-60平方米。四、开展增减挂钩注意的几个问题2、安置点选址禁止占用基本农田（省国土资源厅现场踏勘对此项审查十分严格，占用基本农田的项目一律不予审批），尽量不占用林地，减少大规模的挖填方，降低对生态环境的破坏，远离地灾隐患点和地势不稳固的地区，并做好安置点的地质灾害危险性评估报告和地质勘查报告，确保被安置群众生命财产安全。因在工程建设中等人为活动引发的地质灾害，按照“谁诱发、谁治理”的原则由责任单位承担。四、开展增减挂钩注意的几个问题3、乡镇党委、政府要积极宣传引导和优先确保贫困户、地灾威胁户、危旧房农户参与增减挂钩项目（被拆房屋必须为国土二调图中确定为农村建设地图斑，即使取得合法产权的房屋未在二调图斑内的按现行的增减挂钩项目政策无法参与项目），充分发挥增减挂钩项目在助推我县脱贫攻坚中的政策优势。四、开展增减挂钩注意的几个问题4、在项目实施时要保留好被拆房屋在同一参照物和同一角度下的拆旧前、中、后3个时段的全景照片，并对房屋的面积、结构、拆迁安置协议、房屋的集体土地使用证复印件、拆旧户主的身份证复印件和补偿资金领据或银行转账单等做好资料收集，一户一档，复垦后的耕地要及时组织耕种。乡镇人民政府要强化对复耕后的土地监管，严禁任何单位和个人改变其耕地用途。四、开展增减挂钩注意的几个问题四、开展增减挂钩注意的几个问题易地扶贫搬迁：指将生存环境差、不具备基本发展条件，生态环境脆弱、限制或禁止开发地区（安全隐患区、资源匮乏区、设施配套艰难区、工程移民区）的农村建档立卡的贫困人口搬迁安置到其他适宜生存发展的地区，并通过改善安置区的生产生活条件、调整经济结构和拓展增收渠道，努力做到搬得出、稳得住、有事做、能致富，确保搬迁对象尽快脱贫，从根本上解决生计问题。主要工作内容是房屋搬迁、新居建设、迁出地生态修复和安置区产业发展。五、增减挂钩与易地扶贫搬迁项目的异同增减挂钩：指依据土地利用总体规划（第二次全国土地调查基础数据），将农村建设用地（危旧房、土坯房、废弃砖厂和学校等在二调中确定为建设用地图斑的）复垦为耕地，扣除农民新居集中安置用地后，节余的建设用地指标拿到城镇进行城市建设，形成城乡、贫富地区间的土地价格级差，并将增值收益返还农村用于脱贫攻坚公共公益基础设施建设和产业发展等。简单的说，就是减少农村建设用地、增加城镇建设用地，实现建设用地的空间置换、总量平衡。主要工作内容是旧房拆除、宅基地复垦和农民安置点建设等。五、增减挂钩与易地扶贫搬迁项目的异同从二者的基本概念可知，易地扶贫搬迁和增减挂钩项目属异曲同工，其共同点和目标都是搬迁、建新、致富。其不同点是项目审批验收权限不同、资金来源不同、主要受益对象不同和项目区范围不同。1、易地扶贫搬迁项目的立项审批、工程验收权限在县级人民政府，验收分村社、乡镇和县级三级验收。增减挂钩项目的实施规划审批、项目实施规划变更、实施规划验收权限在省国土资源厅，验收分县级、市级和省级验收。五、增减挂钩与易地扶贫搬迁项目的异同2、易地扶贫搬迁资金来源为财政和贴息信贷资金，增减挂钩项目资金主要是地方人民政府自筹资金（招商引资），上级仅分配规划指标，不予财政资金补助。3、易地扶贫搬迁主要受益对象是建档立卡的贫困户，增减挂钩项目受益对象是在国土二调数据中属于建设用地图斑的并自愿申请参与项目的农户。因此，易地扶贫搬迁与增减挂钩项目相结合的搬迁对象为在国土二调中属建设用地图斑的建档立卡的贫困户。五、增减挂钩与易地扶贫搬迁项目的异同4、易地扶贫搬迁范围为全县508个行政村内的建档立卡的贫困户，每个村的贫困户数不等，且相对较分散。增减挂钩项目属于计划管控，须先审批项目实施规划，挂钩指标得到上级认可，再组织实施且单个项目的范围受指标的限制，一般为一个乡镇内的相邻或较近的几个行政村，要求参与项目的农户相对集中，便于项目管理。五、增减挂钩与易地扶贫搬迁项目的异同“十三五”期间，R县将对68个乡（镇）508个村实施易地扶贫搬迁项目，共计搬迁建档立卡贫困人口11811户40517人。平均每个村实施易地扶贫搬迁建档立卡贫困户约23户，覆盖幅员面积广，单个村拆旧数量少，房屋布局较分散。而增减挂钩项目有着它自身的特点和技术规范要求，如何将二者有机结合，应该做到以下四点：一是在项目区域选定上，增减挂钩项目应根据脱贫攻坚时序的安排，优先选择申报一些贫困程度较深，建档立卡贫困户较多的村。因增减挂钩受计划指标的管控，全域覆盖所有的贫困户是不现实。六、如