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第一讲控制性详细规划产生的背景1.城市规划建设的新形势城市化进程加快在改革开放、市场经济的新体制下，城市经济有了飞速的发展。城市人口、用地迅速增加，城市不断向外扩展，城镇体系不断完善。城市化水平迅速提高，根据有关方面预测，未来15-20年内我国城市人口和城市数量将增加一倍，城市化水平2020年将达到50％。我国城市已经开始进入快速发展时期。2.市场经济多元化体制增加了城市建设与发展的活力具体表现为：(1)城乡企业、合资企业的发展推动了城市经济的发展与城市布局的调整；(2)开发区的建设开辟了城市用地发展的新途径；(3)劳动力的多方式引进，保证了城市发展对劳动力的需求；(4)土地有偿使用及房地产开发推动了城市住宅、公共设施的建设和旧城改造。3.新形势对城市规划提出的新要求城市体制改革带来的变化(1)城市用地管理上的转变①无计划划拨用地变为有计划划拨用地；②零星分散拨地变为成片拨地；③无偿使用土地变为有偿使用土地；④单纯行政手段管理用地变为以行政、经济、法律并用的手段。基于上述的转变，就要求在进行拨地开发前提出明确而详细的规划要求和各种控制指标，既作为规划管理的依据，又作为土地有偿使用的一种衡量标准，同时，作为有法律效力的文件，用于城市规划的强制性实施。(2)城市开发改建方式的转变零星建设、“见缝插针”影响城市布局的合理有序和城市风貌的完整性，致使市政设施建设不完善，环境质量差。目前的成片综合开发促进了房地产业的迅速发展，使城市的建设按照城市规划有序地进行。土地的有偿使用，带来了良好的经济效益。但是，另一方面，在一些城市，片面追求经济效益和高利润导致了容积率、建筑高度、建筑密度、人口密度等方面的失控，造成城市空间格局混乱，环境质量下降，损害了社会整体利益。因此，必须制订有效的引导和控制管理城市开发建设的规划，其中包括详细的建设要素控制，以此体现和维护整体城市利益，保证经济效益、社会效益、环境效益的统一。4.新形势对城市规划提出的新要求科学、合理的城市规划是引导城市协调发展的关键。随着改革开放的进一步深入，一方面国际交往与合作不断加强，城市规划与管理也要与国际接轨，要适应新的市场经济体制；另一方面，城市在迅速发展，新的建设要保证城市协调、合理的发展，不再成为将来改造的对象，就必须进一步提高城市规划的科学性，保证规划能够得以实施。因此，必须进一步完善城市管理的法规体系，健全城市规划的法制化体制。而城市规划管理的基础，是科学合理的城市规划设计，是详细而明确的城市规划控制指标。5.传统详细规划存在的问题(1)规划依据不足城市总体规划是对城市的总体布局，不可能对每一个地块提出详细、明确的规划要求，详细规划设计如果对规划范围内外的现状、环境、发展、功能联系、建设配套等一系列问题的整体性综合研究不够，很容易脱离总体、脱离实际，缺乏地方特点和城市特色，甚至可能造成建设性的破坏。(2)与市场经济的要求有一定矛盾在市场经济条件下，城市建设的不确定因素较多，很难按照一个固定的模式进行规划。在建设计划、任务、投资均未落实的情况下，编制的详细规划很容易造成脱离实际、灵活适应性差的后果。一旦其中一个关键环节发生变化，原来的规划就很难实现。对于规模较大、建设时间较长的开发建设，更是如此。(3)规划管理的可操作性不够城市规划的意图要通过规划管理来实现，由于总体规划过于原则，详细规划又缺乏灵活性和弹性，因此，在执行规划管理的过程中，规划的可操作性不够，受人为因素的影响较大，甚至为追求经济利益而放弃规划的基本原则，使城市建设受到损失。6.控制性详细规划产生的历史必然性我国控制性详细规划的产生正是适应了上述这些变化与要求，补充了总体规划(分区规划)和修建性详细规划之间的空缺。它是借鉴国外的土地分区管制(区划)的原理，根据中国城市的实际情况，对城市建设项目具体的定位、定量、定性和定环境的引导和控制。第二讲我国控制性详细规划的发展1.控制性详细规划的发展历程•1980年，美国女建筑师协会来华进行学术交流，带来了一个新的概念，即土地分区规划管理。•1982年，上海虹桥开发区的规划，为适应外资建设的国际惯例要求，编制了土地出让规划，首先采用8项指标对用地建设进行规划控制。这一方法在规划设计和实施管理中取得了较好的效果。•1986年8月城乡建设环境保护部向上海市城市规划局下达了《上海市土地使用区划管理法规的研究》课题，针对我国国情，上海市城市规划设计研究院提出了城市采取的土地使用管理模式应是规划与区划融合型，即分区规划、控制性详细规划图则、区划法规结合的匹配模式。课题组通过研究编制了《城市土地使用区划管理法规编制办法》、《上海土地使用区划管理法规》文本及编写说明，制订了适合上海市的城市土地分类及建筑用途分类标准，并对综合指标体系中的名词解释作了详尽的阐述或规定，减少了解释的随意性，具有普遍意义。1990年建设部组织专家对该课题进行评审，肯定了区划技术对土地有偿使用和规划管理走向立法控制的重大作用。•1987年，清华大学在桂林中心区详细规划中引入区划的思想，借鉴虹桥开发区规划的做法，结合我国城市规划的实际情况，初步形成了一套系统的控制性详细规划的基本方法，其特点是对用地建设进行数据控制，与局部地段的城市设计相结合。•中国城市规划设计研究院在苏州古城桐芳巷居住街坊改造规划中注意了控制性详细规划的研究，对街坊用地进行三个层次的区划，即街坊现状综合评价性区划、街坊改造开发经营意向性区划和街坊改造开发控制管理性区划。它将物质空间规划与改造实施的经营管理控制性规划结合起来，对旧街坊改造作了投入产出的经济分析，为旧街坊的改造开发提供了规划依据。•广州在1987年开展了覆盖面达70km2的街区规划，并制订颁布执行《广州市城市规划管理办法》和《实施细则》这两个地方性城市法规，使得城市规划通过立法程序与城市规划管理更好地衔接起来。•温州市城市规划局于1988年开始，着手编制温州市旧城控制性详细规划，制订了旧城区改造规划管理试行办法》和《旧城土地使用和建设管理技术规定》。•1989年8月，江苏省城乡规划设计研究院结合“苏州市古城街坊控制性详细规划研究”课题，对控制性详细规划中几个重要问题，如规划地块的划分、综合指标的确立、新技术运用以及它同分区规划的关系等方面作了较详细的研究，并据此编写了《控制性详细规划编制办法》。•1991年东南大学与南京市规划局完成“南京控制性详细规划理论方法研究”课题，对控制性详细规划作了较为系统的总结。•1991年，建设部在《城市规划编制办法》中，列入了控制性详细规划的内容，并明确了其编制要求。•1995年，建设部制定了《城市规划编制办法实施细则》，规范了控制性详细规划的具体编制内容和要求，使其逐步走上了规范化的轨道。从我国控制性详细规划的开展情况可以看出其发展至今大致经历了三个过程：最初，从形体设计走向形体示意。它们通过排房子的形式得出管理依据，由此来约束土地不合实际的高密度开发及见缝插针式的盲目发展。这里的建筑形体仅作为一种有灵活性的示意，成为管理部门使用的一种参考依据。如广州市街区规划，兰州市城关区规划。然后，从形体示意到指标抽象。形体示意的灵活程度往往掌握在力、案人员手中，缺乏办公规范化。量化指标的抽象控制摒弃了形体示意规划的缺陷，对规划地区进行地块划分并逐一赋值，通过控制指标约束城市的开发建设。最后，从指标抽象逐步走向完整系统的控制性详细规划。它的特点是文本、图则及法规三者互相匹配，且各自关联，共同约束着城市的开发与建设。2.控制性详细规划实施情况及存在问题(1)控制性详细规划实施情况①适应城市快速发展，控制性详细规划可以实现规划管理的最简化操作，大大缩短决策、规划、土地批租和项目建设的周期，提高城市建设和房地产开发的效率。②面对市场型行为的不确定性，控制性详细规划可以使政府尽快批租土地以换取资金，尽快完成“七通一平”，变生地为熟地，尽快满足开发商在土地开发的定性和规模上的各种要求。③控制性详细规划已成为城市国有土地使用权出让转让的基本依据和地价测算的重要依据，基本满足了城市政府调控房地产市场和筹集城市建设资金的需要。④面对城市规划力量的不足以及城市规划管理水平不高的现状，控制性详细规划将抽象的规划原则和复杂的规划要素进行简化和图解化，再从中提炼出控制城市土地功能的最基本要素，最大程度实现了规划的“可操作性”。⑤控制性详细规划提高了规划的“弹性”，初步适应了投资主体多元化带来的利益主体多元化和城市建设思路的多元化对城市规划的冲击。(2)控制性详细规划存在的问题①控制性详细规划的编制和执行应该是政府行为，代表全民的共同利益，但现在有些地方控制性详细规划的编制由开发商委托、控制和决定，成了为局部利益服务的工具。②在编制程序上，控制性详细规划延续了规划体系内部化操作方式，并且由于编制周期缩短而更加强化，加深了规划与公众之间本已存在的隔阂。③控制性详细规划的制订、执行和修改缺乏法制化程序，没有法律强制力的保障，也缺乏公开和公众参与的程序，因而在实施中易受各种非正常力量的干扰，实施效果又缺少有效的评判标准和监督机制，对市场的公平性产生了负面影响。④在规划实施上，控制性详细规划弃整体控制而取地块控制，无暇顾及建设策略而追求“全覆盖”，妥协于市场选择的无序性和随意性。当不规范的规划管理造成功能混乱后，通过修改规划又可自圆其说，实施效果不尽理想。⑤在编制内容上，控制性详细规划过分追求“可操作性”，只能满足开发建设的基本功能，而对城市美学和人的行为环境较少涉及。由于没好结合有与城市设计很，易造成城市景观混乱，城市特色消失。3.我国控制性详细规划的立法(1)国内控制性详细规划立法的现状目前我国控制性详细规划属于规划部门编制的技术文件，其审批也是由各城市人民政府进行，尚达不到法律条文的地位。这样，在管理中就不可避免地迫于各种压力而进行不断调整。许多城市开始在控制性详细规划的基础上制定《土地使用与建筑管理技术规定》，并在《城市规划条例》中确定其在城市规划编制体系中的地位。上海市在规划管理实践中，对各时期各类用地实际建设容量作了抽样调查，结合控制性详细规划的实施，就用地分类、建筑面积密度、建筑密度、沿街建筑高度、建筑间距等控制指标进行了初步研究，尝试把控制性详细规划的技术文件转化成地方法规，并相应编制《城市规划条例》，明确控制性详细规划编制的地位与作用。1983年编拟了《上海市土地使用管理规定(草案)》，并在重点地区、重点项目的规划管理中试行，取得了一定效果。目前我国不少大城市都有《土地使用与建筑管理技术规定》，其中较完备的有北京、上海、广州、厦门、南京、天津等地的技术规定，其内容大体都包括以下几方面：①总则②建设用地分类和适建范围③建筑容量控制指标④建筑间距⑤建筑物退让⑥建筑物高度控制⑦绿地控制⑧特别地区的补充规定⑨附则(2)我国控制性详细规划的立法要求①加强控制性详细规划的法律支撑国家的《城市规划法》应当规定控制性详细规划编制、审批、变更的程序与权限，规划编制、管理与监督的体制，明确解决争议的仲裁机构，公众参与的方式，赋予控制性详细规划以明确的法律地位。②加强控制性详细规划的体制支撑规划的公众参与。市场经济条件下，利益主体呈多元化，要使决策能够得到最广泛的支持，就必须实现公开决策、民主决策。只有公众参与，才能体现社会公平。公众参与包括规划制定前的公开告示征求意见，规划执行过程中的听证和不同意见的仲裁等。规划工作的体制。必须处理好规划管理、规划制定和规划监督三者的关系。规划管理是规划的执行机构，一般是规划局，它的职权是法定的，其职责是依法行政。规划的制定是个立法过程，首先由政府组织规划的编制，这是政府行为，一般是由规划设计院承担，然后经过法定程序审批后才有一定的法律效力。③增强控制性详细规划的技术支撑规划是对城市未来较长时间发展的控制与预测，城市发展有较多的不可预测的因素，规划应有一定的弹性，而法律具有严肃性和确定性。控制性详细规划的控制指标既有控制性指标，又有指导性指标，指导性指标由于有一定的不确定性，不宜立法。控制性指标用地性质，停车泊位及其他需要配置的公共设施也有一