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《纲要》指标体系的内涵、效力和相互关系全国土地利用总体规划修编工作委员会《纲要》共提出了15项调控指标，按指标属性分为总量指标、增量指标和效率指标三大类；按指标性质分为约束性指标和预期性指标两类。关于总量指标。总量指标反映指标所指示的土地类型在未来某一时点的数量。《纲要》对每个总量指标分别提出了2010年和2020年两个目标年的调控数量。包括耕地保有量、基本农田保护面积、园地、林地、牧草地等5项涉及农用地的指标和建设用地总规模、城乡建设用地规模、城镇工矿用地规模、交通水利及其他用地规模等4项涉及建设用地的指标。耕地、园地、林地、牧草地、建设用地总规模反映土地利用结构，体现对土地利用结构优化的引导。城乡建设用地规模和交通、水利及其他用地规模反映建设用地中两种不同类型的用地结构，其中，城乡建设用地包括城镇工矿用地和农村居民点用地，反映了城乡用地结构。关于增量指标。增量指标反映一定规划实施阶段某类用地累积变化量。《纲要》中分为5年和15年两个阶段。包括新增建设用地总量、新增建设占用农用地规模、新增建设占用耕地规模和整理复垦开发补充耕地义务量、国家整理复垦开发重大工程补充耕地规模等指标。新增建设用地总量是指规划期内一定阶段农用地和未利用地可转化为建设用地的累积规模。该指标体现了国家对建设用地增量的控制。新增建设占用农用地规模、新增建设占用耕地规模分别指规划期内一定阶段农用地、耕地可转化为建设用地的累积规模，体现了国家对农用地特别是耕地资源的保护。整理复垦开发补充耕地义务量是指通过农用地和建设用地整理、废弃建设用地复垦、以及未利用地开发等手段补充耕地的规模。之所以强调义务量，是与新增建设占用耕地必须补充同等数量耕地的法人责任制相挂钩的，即占补平衡是法人义务。国家整理复垦开发重大工程补充耕地规模是国家为了实现全国耕地保有量目标，通过实施整理复垦开发重大工程增加耕地面积采取的新举措。关于效率指标。效率指标反映城镇工矿用地的集约利用水平。主要指人均城镇工矿用地指标。关于约束性指标。约束性指标是为实现规划目标，在规划期内不得突破或必须实现的指标。在15项指标中耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量和人均城镇工矿用地规模等6项指标作为约束性指标，其余9项为预期性指标。约束性指标是规划目标的具体化，反映了土地利用规划最核心的管理意图，其意义体现在以下两方面。一是突出对耕地的特殊保护。在6项约束性指标中有4项指标涉及到耕地。其中，耕地保有量和基本农田保护面积两项总量指标作为耕地保护目标责任制的重要考核指标，明确在目标年必须保有的耕地规模和在任何时点都必须保持的基本农田保护面积；新增建设占用耕地规模和整理复垦开发补充耕地义务量是相互关联的指标，体现耕地占补平衡法人责任制的政策要求。规划期内新增建设占用耕地规模要控制在指标确定的规模以内，不得突破，突出强调各项建设应尽量减少对耕地的占用，以促进建设用地的节约、集约利用。二是强调对建设用地的控制。6项指标中3项指标涉及建设用地，分别是城乡建设用地规模、新增建设占用耕地和人均城镇工矿用地。将城乡建设用地作为约束性指标，一方面，强化对包括城镇、独立工矿和农村建设用地在内的城乡建设用地总规模的控制。既要满足城乡人口的合理用地，又要从人口与用地关系上保持协调一致，遏止建设用地的低效利用，促进存量建设用地的利用，控制建设过多占用宝贵资源，引导建设向节约集约用地发展。另一方面，促进城、乡用地的统筹发展，防止城镇化发展带来城镇工矿用地增长的同时，农村建设用地不减反增。人均城镇工矿用地约束性指标强调用地效率方面的引导控制，重点是防止建设用地的低效利用，而不是限制城镇化、工业化对建设用地的正常需求，同时也防止规划中夸大城镇人口发展规模而人为增加城镇工矿用地规模、从而间接助长低效用地行为的发生。关于预期性指标。预期性指标是指按照经济社会发展预期规划期内应实现的或不应当突破的指标。其中，园地、林地、牧草地等涉及农用地的预期性指标，目的是起到统筹和兼顾各类用地的作用，引导农业生产用地和生态环境用地协调和合理配置；建设用地总规模、城镇工矿用地规模、新增建设用地等涉及建设用地的预期性指标，是在未来城镇人口、产业发展、投资规模等不确定的基础上，总体上对规划期建设用地规模的预期判断，以及规划期间建设用地增量的控制。虽然预期性指标不作为规划目标领导责任制的考核指标，但在修编规划中也是不能随意突破的，仍是规划期间应当努力实现的调控目标。