中国地方官员的晋升锦标赛模式研究

中国地方官员的晋升锦标赛模式研究中国经济增长之谜？•这30年间,中国地方政府在地区的经济增长中扮演了一个非常重要的角色,他们那种寻求一切可能的来源进行投资、推动地方经济的发展的热情在世界范围内也是罕见的。而事实上在很多发展中国家和转型国家,政府的表现并不令人满意。正是一些糟糕的政策和糟糕的政府,导致了这些地方的经济长期的落后。中国式联邦制•该理论认为,中国地方政府的强激励有两个基本原因,第一个是行政分权,中央政府从20世纪80年代初开始就把很多经济管理的权力下放到地方,使地方政府拥有相对自主的经济决策权。第二个是以财政包干为内容的财政分权改革,中央把很多财权下放到地方,而且实施财政包干合同,使得地方可以与中央分享财政收入。财政收入越高,地方的留存就越多,其中预算外收入则属于100%的留存。正是这两方面的激励使得中国地方政府有那么高的热情去维护市场,推动地方经济增长。疑问？•“中国特色的联邦主义”假说特别强调中央和地方的行政和财政分权必须具有高度的稳定性才能发挥激励效应。由于中国不是真正意义的联邦制国家,按目前的体制,中央和地方的分权只能属于行政管理性质的向下授权,下放权力随时可以收回。事实上,自分权改革以来,中央和地方的管理权限的划分一直处于调整和变动之中。•“中国特色的联邦主义”假说的一个重要方面是强调其维护市场的功能。然而,事实上,在分权改革之后的近30年的今天,中国市场经济的发展仍然面临许多严峻的问题与障碍,比如区域市场的分割,食品与药品安全,行政垄断,政府对产业和企业的过度管制和干预等等。•在政治体制上,中国在改革前后一直保持了行政、权力集中的模式,那为什么同一个或类似的政治体制下存在如此不同的经济增长绩效?中国的改革开放究竟改变了什么基本条件使得地方政府的行为如此不同?晋升锦标赛模式•这种观点认为,虽然财税激励无疑构成地方政府行为的一个重要动力,但作为处于行政金字塔之中的政府官员,除了关心地方的财政收入之外,自然也关心其在“官场”升迁的机遇,而这种激励在现实中可能是更为重要的。•省级官员的升迁概率与省区GDP的增长率呈显著的正相关关系。•锦标赛的主要特征是参赛人的竞赛结果的相对位次,而不是绝对成绩,决定最终的胜负,因而易于比较和实施。•当多个代理人从事的任务中涉及某种共同的未被观察的因素,比较代理人的相对绩效可以剔除这些共同因素的干扰,增加评估的精确度,从而提高激励契约的激励强度。•在一个组织内部,提拔锦标赛的优胜者到更高的职位并不花费委托人的额外资源,职位在事前是固定的,如果有空缺的话,无论如何需要提拔一人填补它,因此在决出优胜者之后委托人没有改变事前承诺的激励,在这个意义上说,锦标赛对参赛人的奖励具有良好的事前承诺的性质。•地方政府官员非常热衷于GDP和相关经济指标的排名。与此相联系的,当上级政府提出某个经济发展指标，下级政府就会竞相提出更高的发展指标,出现层层分解、层层加码现象。•在全国的“十一五”规划中,年均经济增长预期目标设定为7.5%,而在全国31个省市公布的“十一五”规划中,预计平均GDP增速却是10.1%,最高的达13%,最低为8.5%。晋升锦标赛的前提•第一,上级政府的人事权力必须是集中的,它可以决定一定的晋升和提拔的标准，并根据下级政府官员的绩效决定升迁。•第二,存在一种从委托人和代理人的角度看都可衡量的、客观的竞赛指标，如GDP增长率、财政收入、出口创汇量。•第三,各参赛主体即政府官员的“竞赛成绩”是相对可分离和可比较的。•第四,参赛的政府官员能够在相当程度上控制和影响最终考核的绩效。•最后，参与人之间不容易形成合谋。•上述条件在选举决定官员任免的体制下，就很难发挥作用。中国实行锦标赛的条件•第一,中国是中央集权的国家,中央或上级政府有权力决定下级政府官员的任命,即具有集中的人事权。•第二,无论是省与省之间,还是在市、地区、县、乡之间都有非常相似的地方。这些地方政府所做的事情很相似,所以他们的绩效比较容易进行相互的比较。•第三，,地方官员对地方经济发展的具有巨大的影响力和控制力,一些最重要的资源,如行政审批、土地征用、贷款担保、各项政策优惠等等均掌握在地方政府的手中。•最后,跨地区的地方政府官员之间的合谋在中国目前的晋升体制下不是一个现实的威胁,地方官员之间的高度竞争才是常态。中国实行竞标赛的便利条件•首先,锦标赛的激励效果是逐层放大的。•其次,在相当长的时期内,中国政府官员处于一个非常封闭的“内部劳动力市场”。其效果非常类似于日本企业终身雇佣制下的内部劳动力市场,一个雇员跳槽离开企业被外部市场认为是一个坏的信号,说明这个雇员能力有问题,致使雇员难以跨企业流动,而不得不在企业内部努力寻求晋升。晋升锦标赛有效实施的现实威胁•第一,晋升锦标赛不能公平、公正和公开地推行,地方官员的晋升与经济绩效无关,而是其它一些人为因素决定,如“跑官买官”,“关系”胜于“政绩”,使得锦标赛变得形同虚设。•第二,地方官员失去参与竞赛的兴趣和热情,看淡晋升利益,只求保住位子。中国政府治理的性质•政府治理的特征源于政府官员的自由裁量权和政府所从事的职责的特殊性质。当政府权力不受或较少受到约束时,政府官员拥有巨大的随意处置权,而这些权力因为其垄断的性质而容易变成“合法伤害权”。•在中国,政府官员手中的自由裁量权更具特殊性:一是行政权力巨大,二是所受约束有限。•如果政府官员主要关心设立租金、收取贿赂和不作为,那么,随意处置权就用在了非生产性用途上,对地方经济发展就构成一种严重的障碍。•另一方面,中国长期以来流行的属地化分级管理模式也赋予了地方政府相当的行政治理权力,地方政府所受的水平监督和制约非常有限,而主要靠上级政府对其进行监督和制约,但上级政府所拥有的信息有限,监督成本巨大。中国特色的治理•中央政府面临最大的问题之一是如何监督下级政府的行为。在一个权力集中的等级组织中,监督和制约只能产生于垂直方向,当控制指标比较模糊时,监督成本非常高。•中国自改革开放以来推行的以经济增长为基础的晋升锦标赛,结合它在中国各级地方政府的放大机制,实际上让每一级政府都处于增长竞争格局。解决了监督激励依次递减和信息不对称的问题,大大节约了监督成本。•地方政府间的激烈的行政竞争推动了地区间的经济竞争,彻底改变了政府部门对重要生产要素(如资本)的态度,政府部门的垄断租金大幅度被削减。•中国在司法意义上的产权保护制度尚存在许多缺陷,尤其民营企业容易遭歧视,各种权益不被尊重;国际投资者也经常怀疑中国能否提供良好的商业和政策环境保护其合法权益。•事实上,中国地方政府间围绕招商引资的各种形形色色的恶性竞争,比如“零地价”政策,使得中国这些年外资流入一直位于世界前列。国内民营资本也开始受到许多中西部地区政府官员的关注和追捧。竞标赛对市场的保护•晋升锦标赛作为一种地方官员的治理•机制提供了中国特色的产权保护和其它有助于企业发展的政府服务,它主要不是通过司法的彻底改革实现的,而是通过改变政府官员的激励实现的。锦标赛的可信承诺•一是指标比较透明,各参与人都能观察到各自的业绩和委托人是否按照事前宣布的规则兑现承诺。•二是提拔竞赛优胜者并不花费委托人的额外资源，因此在决出优胜者之后委托人没有改变事前承诺的激励。相较之下，财政包干的承诺很不可靠。锦标赛的自我实现•。按照目前的晋升制度,经济竞赛的优胜者获得晋升的机会,提拔到更高一级的领导岗位,成为决定下级政府官员晋升命运的评判者。由于他们是这种激励制度的成功者,维护其正常运行自然符合他们自身的偏好和既得利益。•随着越来越多的来自经济发展迅速和市场化程度高的省级领导人晋升到中央决策部门,在当前党的集体决策体制下,他们的偏好和利益决定了中国改革开放的基本政策的稳定性和承诺的可信度。晋升锦标赛与地方政策实验、创新和违规•在“发展才是硬道理”的总体背景下,创新和试验总是被鼓励,如果成功,创新者会受到额外的奖励,即使失败也不太会被惩罚。•事实上,长期以来,地方政府一直在一些政策领域与中央政府博弈和周旋,如土地批租、宏观调控、开发区建设等等方面,虽然中央三令五申,地方政府的“擦边球”和在“灰色地带”的博弈行为屡禁不止,对违规者的明确惩罚却非常少见,说明了中央政府对绩效观的隐性承诺。晋升锦标赛与行政财政分权的关系•地方官员必须拥有一定的经济决策权力,能够支配一定的经济资源,即拥有较大的行动空间,才能真正对地方经济发展负有行政责任。•对于地方官员来说,保住行政职位也是财政和行政激励发挥作用的前提。如果地方官员预期自己很快就要退休了,那么行政和财政分权的利益与个人的联系将减弱不少,影响后者的激励效果。晋升锦标赛的成本•(一)政府官员的激励扭曲•1、偏好替代。晋升锦标赛治理最大的问题是缺乏辖区居民的偏好显示,以GDP指标代替居民的偏好。•2、多任务下的激励扭曲。这主要表现在晋升激励下的地方官员只关注那些能够被考核的指标,而对那些不在考核范围或者不易测度的后果不予重视。•3、晋升博弈下的软预算约束问题。为了在经济竞争中获得有利地位以增进政治晋升的机会,地方官员会动用一切政策手段(包括财政和金融工具)支持企业和其它商业扩张。•(二)晋升锦标赛与政府职能转变•1、市场化过程中的角色冲突。•我们经常说政府扮演裁判员与运动员的双重身份,导致市场秩序难于真正建立。事实上,更为准确的描述是,在晋升锦标赛下,地方官员一方面是地区经济增长的参赛运动员,同时又是辖区内市场竞争的裁判员,这双重身份使得地方政府急于利用裁判员的身份做运动员的事情,这是中国经济市场化过程中面临的最严重的障碍之一。•2、“建设性”财政体制向“公共财政”体制转型的困难。1998年中央提出财政体制从传统的“建设性”财政向“公共财政”转型,强调政府公共支出的重点由过去的经济建设支出(如基建投资)逐步过渡到以教育、医疗卫生与福利等公共产品的支出。然而,这一转型显得非常艰难而缓慢。•(三)晋升锦标赛与中国经济增长方式的转变•中国企业普遍缺乏世界知名品牌,也没有掌握什么重要的核心技术,与此相联系,绝大多数企业的R&D投入非常低,主要优势体现在加工的成本优势“,制造大国”更多表现为“加工大国”。•高速经济增长不仅直接带来了严重的环境污染和能源消耗,而且构成中国企业主要竞争优势———加工的成本优势也在相当程度上建立在长期人为扭曲的要素价格上。•比如在地方政府招商竞争中,土地价格被人为压低,经常出现“零地价”;资金成本因利率过低或政策贷款或担保也被人为压低,与此同时,劳动力成本因劳动保障和社会福利不健全被压低,企业生产的环境成本也因为地方政府的纵容而人为地被压低。