竞争法详细报告书公众咨询报告

1竞争法详细报告书公众咨询报告第一章──引言二零零六年六月，竞争政策检讨委员会（检讨委员会）建议政府制定跨行业竞争法及成立独立的竞争事务委员会（委员会）。二零零六年十一月，政府就香港竞争政策的未来路向发表公众讨论文件。市民对文件的回应显示，社会广泛支持检讨委员会的建议，尽管有商界人士担心该法例可能引致经营成本上升及费时的诉讼。2.鉴于公众对法例的支持，政府已开始草拟竞争条例草案的工作。然而，为释除一些持份者对法例可能对商界（特别是中小企）造成不必要的规管负担的疑虑，政府于二零零八年五月六日发表咨询文件，列出条例草案的主要条文，并邀请公众人士于二零零八年八月五日前发表意见。3.在咨询期内，政府透过18区民政事务处和消费者委员会各消费者咨询中心派发咨询文件，也把文件上载商务及经济发展局网页。为鼓励市民参与讨论，我们曾向立法会经济事务委员会、政党、商会及其它有关组织作出简报。此外，我们也出席了公开论坛及电子媒体筹办的节目，解释建议竞争法的内容，并听取持份者的意见。4.到目前为止，我们共收到176份书面意见（包括咨询期内收到的156份及迟交的20份）。回应者包括一般市民、学者及政党、商界组织和私营公司的代表。直得注意的是我们没有核实回应者的身份。除明显重复者外，每份书面意见均作独立计算。5.我们已告知回应者，除非另有明确要求，否则所有意见与回应者的身份均可能会被公开。因此，所有书面意见（除了另有明确要求），已上载商务及经济发展局网页，供市民参阅。2第二章──回应内容概要咨询期内收到的许多意见显示，回应者对竞争法的有关问题有深入认识。这些回应也为我们草拟竞争条例草案提供了有用的见解。这一章旨在概述回应者就咨询文件涵盖内容提出的主要事宜。第三章将会列出回应者对具体建议的意见。(一)目标2.回应者一般都同意法例的建议目标，尽管有少数人认为消费者的福祉比经济效益更为重要。此外，有意见认为政府不应该通过法例主动「推动可持续竞争」，并认为简单地列出法例的目的是「提升经济效益从而惠及消费者」将更为恰当。(二)组织安排3.如咨询文件所述，在设计执行竞争法的组织安排时，主要考虑事项是要在维持效率与适当的内部制衡之间取得平衡。在这个题目上，大部份回应者同意委员会应独立于政府，并应有一个「两层」架构（一个管理局及一个独立的行政机构）。有些回应者对管理局的组成提出了具体建议。公众对建议中的委员会功能大致表示同意。4.很多回应者认为我们建议的保障措施（如委员会内部严格分开调查及审理的工作，和委员会在调查过程中须跟从的正当程序），已为委员会的工作提供足够的内部制衡。不过，也有人认为，应由建议的竞争事务审裁处（或法院）审理有否出现违法行为及判处补救方法，因为这样较符合香港既有的普通法传统。5.一些回应者认为建议的架构赋予委员会过大权力─以及太大的酌情权去诠释某行为是否反竞争，特别是如果法例只会写入概括禁止反竞争行为的条文。6.回应者一般同意，应成立竞争事务审裁处去全面覆检委员会的裁决。大部份的回应者亦同意审裁处包括司法及非司法成员。(三)行为规则7.很多回应者认同由于反竞争行为能以多种不同形式出现，因此禁止条文应以概括词汇草拟。不过，这些回应者中有些人提出，法例3应包括更多详细资料，例如一些（不是所有）反竞争行为例子，为商界提供较大的法律确定性。另一方面，少数回应者认为法例只应禁止若干指定类型的反竞争行为。8.有些人认为当政府向立法会提交竞争条例草案时，应同时提交规管竞争事务委员会执行法例的指引，让公众检视。他们并认为委员会在定出这些指引前，应先咨询有关人士。9.大部份回应者同意，当局应先证实某行为具有严重削弱竞争的目的或效果后，方可断定违法行为经已发生。然而，部份回应者相信当局须证实的是行为的效果，而非目的，尤其是当决定一家企业有否滥用强大市场力量时。10.很多意见书论及拥有市场支配地位的企业的滥用力量行为。一些回应者同意，在香港这个小型经济体系，建议中的「强大市场力量」准则比「支配地位」准则更为合适。然而，有其它回应者表示，「支配地位」准则在世界各地更为广泛使用，且能提供更清晰的标准。11.公众对应否规管合并仍然意见分歧，支持的回应者数目较反对的略多。支持和反对规管合并的论点与载于咨询文件的论点相似。12.大部份回应者同意，应对违反「行为规则」的行为处以具阻吓力的惩罚，但应只限于民事惩罚。对于罚款的合适水平，以及惩罚应否包括取消违反人士担任任何公司的董事或管理层职位的资格，回应者意见不一。市民广泛同意委员会应拥有权力发出适当指示，停止违反「行为规则」的行为，或消除这些行为的效果。(四)私人诉讼13.公众一般支持法例容许「跟进」私人诉讼，让受到已被证实的反竞争行为影响而蒙受损失的人士索取赔偿。至于应否容许「独立」诉讼则意见不一。一些回应者认为这类诉讼可提供渠道，处理委员会未能跟进的个案，但亦有一些回应者担心这会引发过多诉讼。公众对法例应否容许代表诉讼亦持不同意见。一些回应者认为，容许这些诉讼可帮助资源有限的消费者及中小企在面对反竞争行为时找到解决途径。另一些回应者则认为代表诉讼的好处未经证实，而且香港对这概念并不熟悉。414.大部份有评论这问题的回应者认为，由于竞争事务审裁处拥有审理竞争事宜所需的专业知识，只涉及竞争问题的私人案件应全由审裁处审理。(五)中小企关注的事项15.一些回应者仍然担心建议竞争法会对中小企的经营产生负面影响。然而，公众普遍接受咨询文件建议的多项解决中小企疑虑的措施。很多回应者欢迎「低额」模式；一些人提议，在决定「低额」模式是否适用时，除协议各方的合共市场占有率外，它们的营业额亦应该是一个准则。(六)与现行规管特定行业法例的关系16.大部份回应者同意竞争法应适用于各行各业，倘《电讯条例》及《广播条例》中的条文与未来的竞争条例草案的相关条文有所重复，则应予废除。少数回应者建议，如新的竞争法并不规管合并，《电讯条例》下现有的合并条文亦应予废除。一些回应者相信，所有界别的一切竞争事宜都应由委员会全权处理，因为若有多于一个规管机构执行同一条法例，将会导致混乱和相互冲突的情况。另一方面，其它回应者认为电讯管理局和广播事务管理局拥有电讯业和广播业的专业知识。为确保有关专业知识得以继续利用，故支持这两规管机构继续有权处理有关行业的竞争事宜。17.一些回应者也提出竞争规管制度与香港其它监管制度的关系的问题。他们普遍认为，竞争法不应规管一些其它法例要求或其它监管机构建议的行为。(七)豁免及豁除18.大部份回应者同意，如协议产生的经济效益大于对竞争可能造成的损害，该协议应被豁免受禁止反竞争协议的条文规管，尽管一些回应者建议应清楚阐明「经济效益」的定义。很多回应者欢迎设立一个可让公司申请豁免的机制，以增强业务的确定性。有些回应者同意委员会应有权就某类有可能符合豁免准则的协议颁发整体豁免令，其中一些回应者补充表示法例应为颁发该等豁免令制订一个公开和透明的程序。519.至于受托营运「符合普遍利益的经济服务」的企业的若干活动应否以公众利益理由得到豁除，公众持不同意见。对于行政长官会同行政会议因公共政策理由给予豁除，公众同样意见不一。一些回应者认为这些豁除实属必须，但有些回应者则认为这些做法会赋予有关当局太多酌情权。20.至于竞争法应否适用于政府及法定团体，很多回应者觉得竞争法应同样适用于所有进行经济活动的实体，以维护建立公平竞争环境的原则。6第三章──公众具体回应概要这一章旨在撮述回应者对咨询文件内各建议的具体回应。为帮助阐明重点，我们直接节录了部分书面回应的内容，因为其提出的论点清晰简洁，并能普遍代表回应者对特定问题的意见。然而，所节录的章句并不一定能全面代表回应者的意见。我们鼓励市民到商务及经济发展局网页浏览所有书面回应的完整版本，参阅回应者的各类意见内容。(一)目标建议1：竞争条例的目标，应为通过推动可持续竞争，提升经济效益，从而惠及消费者。2.大部份回应者同意竞争法的建议目标，尽管一些人觉得不应如此表述，以免令人觉得政府可能采取干预手段在香港推动竞争。数名回应者认为建议目标太着重经济效益。(二)竞争事务委员会的委任及其角色建议3：以法人团体形式成立独立的竞争事务委员会，负责执行新竞争法。委员会应有「两层」架构，由委任人士组成管理局，监督全职的行政机构。建议4：委员会最少应有七名成员，包括一位主席，皆由行政长官委任。至少一名成员须具备处理中小企事宜的经验。委任成员的确实人数，可以多过最低要求，以确保有足够成员去有效处理委员会的事务。3.大部份回应者同意委员会应独立于政府，和应有一个「两层」架构，并同意应该根据其相关范畴的专业知识和经验委任委员会成员。数名回应者亦建议加入特定行业代表或专家为委员会成员。建议5：委员会应有权就违反竞争法所订「行为规则」的行为进行调查、作出裁决及采取补救方法。建议6：委员会应具有其它与竞争法的目标直接相关的职能，包括教育公众和商界认识竞争法，以及推广有关遵从法例的计划。74.大部份回应者同意委员会应同时拥有调查及裁决的权力。这个安排可确保委员会能更有成效及效率地处理案件。很多人认为我们建议的多个保障措施，尤其是委员会内部严格分开调查和裁决，以及容许独立的竞争事务审裁处对委员会的裁决作「全面」覆检，已对委员会的权力提供足够的内部制衡。然而，一些回应者相信，调查和裁决应由两个不同的机构处理，认为这样才符合香港的普通法传统。「这些建议与现行香港《电讯条例》以及新加坡和英国的竞争法例的安排相似。这似乎是一个令人满意的内部制衡机制。」（中文翻译）-DLAPiper「为维持恰当的内部制衡，法例应该将规管/执法机制与裁决制度分开。（法例内的）条文能保障公平审讯以及公开裁决结果致为重要。」（中文翻译）-TheAmericanChamberofCommerceinHongKong5.大部份回应者同意委员会应如咨询文件建议，具有其它与竞争法的目标直接有关的职能。一些回应者提出教育公众应为委员会的一项首要工作。建议7：委员会应可主动或因应投诉展开调查。委员会如有合理理由相信违反「行为规则」的行为已经发生，应可正式行使调查权力。建议8：委员会应有权发出书面通知，要求某人提供及出示委员会认为与调查有关的资料及文件，或要求某人向委员会作证。委员会如获裁判官发出搜查令，亦应有权进入处所搜查。建议9：委员会应设立调查小组执行调查工作，以正式把调查与审理违法行为的工作分开。调查小组由一名委员会成员出任主席。该委员会成员将不得参与所涉投诉个案的任何裁决。建议10：委员会成员如与委员会正在调查的个案有直接或间接利益关系，须披露利益关系的性质。委员会审议有关事宜或就该事宜作出任何裁决时，有关成员均不得参与。8建议11：委员会在裁定某行为违反「行为规则」前，应先通知受查一方有关行为的重要事实及详情，以及裁决所依据的考虑因素。有关一方应有机会提供资料或文件，及作出与个案有关的陈词，而委员会必须对此等资料、文件和陈词加以考虑。6.大部份回应者同意委员会须拥有建议的调查权力才能有效地履行职责。大部份回应者欢迎委员会内部正式把调查及裁决违法行为的工作分开。数个回应者觉得委员会只应在收到投诉时才作出行动，而不应自行展开调查。数个回应者认为委员会在决定是否行使调查权力时应采用比「合理理由相信」更高的准则。「如果有关指控乃无中生有，对企业无疑是一种滋扰。因此建议委员会应在「较有可能」（而非咨询文件第7段中订明的「合理理由」）相信违法行为已经发生，方可行使调查权力。」-香港专业及资深行政人员协会7.为确保委员会的裁决公平公正，回应者普遍同意建议中有关利益关系冲突的安排。一个回应者进一步区分重大利益与非重大利益，并建议不同处理方法。大部份回应者也认为在委员会判定行为违法前，先通知受查一方及让受查一方有机会提出陈词都是重要的保障措施。建议12：委员会应有权与受查一方订立具约束力的和解协议。8.回应者普遍同意这建议，尽管他们注意到和解协议可能影响第三方的索偿权利。一些回应者认为具约束力的和解协议应予公开。「我们认为在任何具约束力的和解协议中，第三方采