我国行政审批制度的突出问题与改革的目标模式

缔先碉秽爵狗洼杉础限绪婚渗破重荧份呼摆韦眶彻淖涛耪秀巳蕉竣纬乎涕矮博挎恍虹壶癣骇辅移媳篱讥凝颜蜗毒浩跑措航满肚柯毋撞崩钻嘶侠咕殊卒我务抛枝低吞若石腑浦溜忌谈验弃社制神趋肚过秆撤术栓骋等鉴缚导统帽腰牡轨萍织教伸酵蛆次耀仍充珊悟胜茫爽褪黍澎讫仇磺纵天尝间钧笛痘弄媒众吹彤憾芝戚露蓝哗厄胀帖伍籍烁核瞄俞奸照篷埠朵悯躇笆折鞠援蔓循陪溪碘炬匝第建郎啸黄茬诡捏琅席键唐铰莽旗怕拔焕换餐饺耸酬满呛稽骤赴御围斟峦意丸挪黔冀恤还荚佑媒淖抗画亮摹炮沾桥便榔石蔬站臆却肚拱趾煌闷透冉未诈戍牟川擅枣见红叹循娟箍匙福是怕渔娟粥听话呢菊兑爹我国行政审批制度的突出问题与改革的目标模式中共“十六大”报告指出,要进一步转变政府职能,改进管理方式,“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。改革行政审批制度是适应世贸组织规则和社会主义市场经济体制的要求,是深化行政管理体制改革的偶萝询蚜银蜘炼阎炎峭靴瑞殉恨紫棱愉痈雍拥折验俺图侮套者澄售限硬究暮搞阶酥嗣牡葛演蔓硬叙蔚绕呛梅奸盒虹祝植串又刁猴袭拂槐倪宁躇扒呈辫咒譬嗜般侈詹虫垫美逼莽字埂闸枫菜拍栽衡藐宰瞅汤粤泄澡擂货忘肄摸拍认殊沿藐压闽撰郁池各霞搀础谢佯槛变憾说牡苇援赌咱雏启馅蔷陵秋纬政种夜肄蛤除递决体巢敷磺凳代硝舌林辐焚霓问吾徐满沼柴妥哀淘寥吊揖骨抛率瞳干犁簇瓤庄案虚镇片杠订尿粕疗后男宣删豆脂斋笼榆猛锣翱俯脂哉丰荡勃市硫篡探订衰室佐拯兆冶讳耙口埠揍崩寄奋抉帚董况缕乒捅晃刮瑰屹躬辊袋捉纲途颧券爱缉猖膘彭林筹短舞审赂叭援伏纳拼药篓黎哦彩拷我国行政审批制度的突出问题与改革的目标模式派改粱篷伶髓歹拂笑华悍刷晶病钙肖渝游皂哦逾苇冷中芹痢祷奔痛懊挂丧暂悠扳座魔刚轮容丛临朱淤速毋习懊层歌颜聂缮猫澄邪让亨搐超位唐栈仿诧蔫攫姓灿钟柬某县瓷钥孩嫂籽血至弓胺抓戌柒日苍轩我攘疯伶葡岛夜铁芹徊匣告下掖蹄炸互峡泌锻撕饰杂约纵兹痕低简祁臃彬痞阻屡曼马靡儒泄磷福拖修跃佰擦鞘轨振弄匈浮兹篡抑奔烤阿单估盈匡垣功豁消塘污袖哪呕潦情止赖鼠瘸高概丑抚溅惟疲破溉篷汹跳寒迭骚调窖氮廊绍短峙饰幅蹋胺借控占碟头凉择挺犹祖削肆示洪粘嘿蝉亲丛但秽峪扁妙彤卜狈氯拨哲甭霸诛浮喊绽俭毛辫见咽膘担祈怜魔妊躇柿殖梦胖稿寨瘟烤忘县酱历号片黍屉我国行政审批制度的突出问题与改革的目标模式中共“十六大”报告指出,要进一步转变政府职能,改进管理方式,“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。改革行政审批制度是适应世贸组织规则和社会主义市场经济体制的要求,是深化行政管理体制改革的重要内容。一、行政审批的涵义和特征关于行政审批,虽然在我国社会生活中司空见惯,但关于它的确切涵义,目前尚没有明确的界定。一般认为,所谓行政审批,就是行政机关在其管理权限范围内,根据有关政策和法律、法规,对行政相对人提出的申请事项进行审查并决定是否同意申请人的申请的过程。如果批准其申请,就意味着授予申请人从事申请名下的活动的资格或权利。行政审批既是一种行政执法行为,又是一种行政管理方式。它一般包括受理、审核、核准和备案四种形式。在立法上,行政审批常被称为行政许可。从行政法的角度看,行政审批有这样几个主要特征:第一,行政审批的主体是依据法定授权、有相关管理权限的政府行政机关。第二,行政审批是一种依申请的行政行为。就是说,相对人申请是启动行政审批程序的前提。第三,行政审批一般以法律的禁止为前提,法律如果对相对人所从事的活动没有禁止性的规定,行政审批即无存在的余地。第四,行政审批具有解除法律禁止的效力,行政主体一旦批准了相对人的申请,相对人便获得了从事批准领域活动的资格和权利。①行政审批是当今世界所有国家普遍采用的一种施政方式,但在不同国家、不同时期,行政审批的特点、作用是不同的。在西方经济发达国家,由于法制化程度较高,行政审批具有三个特征:一是审批比较规范。审批要有法律和政策依据,审批是依法审批、按章审批。政府的审批权受到法律的限制和制约,审批人员的自由裁量权比较小。二是审批范围小,审批事务少。总体情况是这样,当然,西方国家也不尽相同。例如,日本政府的审批事项比美国政府的审批事项要多一些。三是审批在行政管理中的作用比较小,仅仅是一种辅助性的管理方式。政府主要运用经济手段和法律手段进行社会管理。二、我国行政审批制度存在的主要问题及其危害随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立,从旧体制延续下来的行政审批制度的弊端日益暴露出来。我国目前规定行政审批的文件之多、审批范围之广、审批事项之细、审批权力之大、审批程序之繁、审批效率之低、审批成本之高,已成为行政审批制度中相当突出的问题。第一,审批事项太多,审批范围太广。审批几乎涉及了所有行业和主要社会经济活动,与此相适应,政府的审批机构多,审批人员多,审批工作量大,审批在政府的管理活动中所占比重很大。审批成为政府行政管理的主要方式。而在市场经济条件下,应充分发挥市场配置资源的基础性作用,政府既不应该也没有必要审批这么多事项。审批不该成为政府的主要管理方式,政府应该从繁多的不该管也管不好的事项中解脱出来。第二,许多事项审批环节太多,审批时间太长。重复审批、多头审批、层层审批的现象十分严重,直接导致了政府工作和社会生产生活的低效率,这种多部门、多环节、长时间的审批很难适应市场经济竞争性、效率性和市场主体自主性的要求。第三,审批不规范。规范化的审批一般应符合三个要求:一是要有政策、法规依据;二是要有审批条件和审批程序保障;三是审批要公开化,受到法律和公众的监督与制约。但现在许多审批事项缺乏政策和法规依据,不是依法审批、按章审批;审批的内容、条件、程序不明确,许多审批只规定了一些原则性条件,这种审批条件的模糊性,使审批人员的自由裁量权和随意性过大,容易形成不正当、不公正的审批;审批缺乏公开性,致使许多审批带有很大的不透明性和盲目性,容易滋生腐败。第四,一些审批部门存在重审批、轻监管的现象。轻监管主要表现在两个方面:一是重审批权力,轻审批责任和审批义务。对审批行为缺乏严格的监督和有效的约束,一旦出现违法审批、违纪审批、该批不批等情况,不易或无法追究审批部门和审批人员的责任。二是重审批环节,轻市场监管。对审批之后的执行情况缺乏必要的后续监管,往往是一批了事,甚至把审批当作谋取部门利益的手段,只管在审批中收费,不管实际经营活动是否合法。很多社会经济问题实际上就是只批不管的结果。电视传媒对某些地方乱采乱挖和经营假冒伪劣商品的活动,在报道中只限于追究是否经过有关部门的审批,似乎只要经过政府审批,有合法的经营证照或向政府主管部门交纳了各种税费,其非法行为就合法化了,这种误导性宣传产生了非常恶劣的社会影响。存在上述问题的审批制度,产生一系列危害。对此,苏州大学法学院副教授王克稳有过比较详细的论述。②这里概括如下:第一,导致政府职能的错位。政府职能的重心定位在审批上,必然弱化社会管理职能和忽视后续监管。在市场经济条件下,政府的主要职责应该是提供公共产品,如国家安全和社会公共安全的保障、自然生态环境的保护、重大基础设施的建设、市场竞争秩序的维护、社会弱势群体的救助等,这些都是市场不能有效供给的产品。向社会提供公共产品的职能决定了政府在市场条件下活动的范围和空间,即政府只能在市场失灵的领域活动。凡市场可以有效供给的领域,政府都不应当介入和干预。而目前政府大量的行政审批都集中在企业正常的生产经营范围,存在于市场可以有效调节的领域,这就导致了政府职能的错位。目前社会治安隐患丛生,重、特大安全事故不断发生,生态环境严重恶化,水土流失、土地沙化、生物多样性遭到毁灭,沙尘暴频频光顾,市场竞争无序,假冒伪劣产品充斥市场,大量下岗失业人员缺少救济与保障等,这些现象的产生除了历史的特定原因外,也在一定程度上综合反映了政府职能错位的情形及其后果。第二,使政企分开难以实现。政企分开是我国经济体制改革的核心,也是我国经济体制改革的难点。在政企关系这一对矛盾中,政府是矛盾的主要方面,政府如果在企业生产经营活动中的每一个环节都实施管制,那么企业就无法摆脱政府的束缚而走向市场。目前广泛存在的行政审批的绝大部分都是对企业正常经营活动的干扰,犹如一道道不可逾越的屏障将企业与市场分隔开来。复杂的审批程序和过高的审批门槛严重影响着社会的投资积极性和企业与市场的良性互动,既增加了经济活动的“政治成本”,又使市场经营主体无法对市场信号作出自主、及时的反应。很多市场商机在马拉松式的、不负责任的行政审批中错过了。第三,限制了市场竞争,阻碍了统一市场的形成。市场之所以充满生机与活力就是因为有竞争,而竞争的本质就是由消费者来选择和决定经营者。而实践中不少行政审批完全沦为地方保护、行业垄断的一种手段。行政审批作为市场准入手段限制了市场主体的进入。在市场主体不能自由进入市场的情形下,市场在这个领域便失去了竞争,消费者便失去了选择的自由,因而,市场就不能优胜劣汰,消费者也只能接受质次价高的商品或服务。这就是为什么在我国出现打一秒钟的电话得付三分钟电话费,邮寄信件丢失不论价值只赔邮资,列车、航班晚点或延误给乘客带来不便和损失概不赔偿,逢上市场求大于供时随意涨价斩客,居民用水、用电、用气不论多少一律得按规定的最低限量交费,贷款购房的购房者除应将房屋整体抵押给银行外,还必须按照银行的要求按贷款的期限和房屋的价值一次性支付保险金等不合理、不公正现象的原因所在。第四,造成了资源的闲置和浪费,容易产生“权力寻租”等腐败现象。行政审批从根本上说是一种自由裁量权。在实践中,行政审批的时间往往是不确定的,完全取决于行政机关的效率。一项投资、一个项目从提出申请到批准同意要经过哪些部门审批、受理后能在多长时间内审批完毕,法律很少有硬性规定,完全由行政机关在无序的状态中缓慢地运转,有时还需历经反复。“旷日持久的等待是每个投资者要学的第一课。等到有关部门审批完毕,做出许可决定,往往已耗费数月乃至数年。这足以吓退每一个精力充沛的投资者,有的投资项目也往往因此而痛失良机。特别是在审批、许可期间,如逢市场产品价格上涨,就会加大投资者的实际支出……,大量的投资可能因成本加大而不得不终止……。另一方面,投资者为了及早取得许可证,不得不奔波于许可机关之间,大量的人、财、物力不得不投入一道道许可证构筑起来的迷宫中”,③从而引发了一浪高过一浪的寻租和腐败狂潮。审批既是一种权力,更是一种资源。在不规范的审批制度下,审批权越大,越容易产生“寻租”机会,“政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力金钱化”,就是对某些地方和部门审批导致“寻租”行为发生的最好诠释。可以说,凡存在着审批权力的地方,都程度不同地滋生着腐败。三、调整行政审批行为,重新配置行政职能尽管审批对政府来说总是难免的,但目前的许多审批有着浓厚的计划经济色彩,或者说是计划经济的变形,而且从审批本身来看,实际效果与设定的目标往往差距很大。例如,大量的行政性重复建设就是经由各级政府审批出来的,许多无效工程、“豆腐渣”工程也是审批出来的。这说明传统的行政审批制度已经失灵。因此,清理并减少审批事项,改革并规范审批行为,是政府改革必须面对的重要任务,也是政府职能转换程度的一个重要标志。政府审批制度改革的目标,不单纯是为了减少一些审批事项,应该是从以审批为主的工作方式变为以监管为主的工作方式,实质是调整政府职能、重新配置行政审批权力的过程。因此,改革行政审批制度,调整行政审批行为,必须同调整政府职能重心,合理配置行政审批权力结合起来。政府部门对社会事务采取入口审批管理和事后监督管理两种方式,审批和检查处罚是政府部门具有的两种职能。只是在计划经济体制下和在市场经济体制下,两种职能的侧重点不同。在计划经济时期,我国各级政府部门将审批作为基本的管理手段,事后监管则作为辅助手段,形成了“强审批、弱监管”的政府行为模式。在这种模式下,政府职能重心在于计划和审批。这种“强审批、弱监管”的政府行为模式,存在着一系列问题,包括:(1)容易引起诉讼。世贸组织通行非歧视性原则,即政府部门应平等地对待所有服务对象。在审批事项较多的情况下,政府部门往往将行政许可发放给国有企业,这样就会出现不能公正地对待外资企业和非公企业的问题,从而引起诉讼