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公共管理学概论第一讲主讲人:张创新公共管理学概论第一讲主讲教师:张创新学时:48公共管理学的学习意义1．从公共管理学本身的学科属性来看一门实践性很强的应用学科2．从当前我国公共管理的实践背景来看政府改革与创新公共领域的问题与危机3．从我国公共管理学的未来发展趋势来看自身需要不断的理论创新良好的外部环境知识框架绪论公共管理主体公共管理客体公共管理中的公共权力公共物品的供给公共管理的环境公共部门战略管理公共资源管理公共财政管理公共政策公共部门绩效管理公共管理伦理公共管理改革与创新发展公共管理学概论第一讲主讲人:张创新公共管理学概论第二讲主讲教师:张创新学时:48第一章绪论一、公共管理的一般理论概述1.公共管理的内涵公共管理与公共行政相关概念的比较:公共管理与行政管理公共管理的概念：是以政府为核心的公共组织和其他会组织及公民为推进社会整体协调发展、增进社会的公共利益，通过观念和手段的不断创新，对日益复杂的公共事务及组织自身进行管理和优化的活动。2．公共管理的特征公共性效能性回应性公共管理手段的多样性和创新性法治性二、公共管理学发展的历史进程1．西方公共管理学的产生和发展（1）传统公共行政学时期（2）作为一个新范式的公共管理学的出现2．公共管理学在我国的兴起（1）我国公共管理学兴起的背景（2）建设中国特色的公共管理学绪论1.西方国家公共管理学的产生和发展(1)传统公共行政学时期传统公共行政学诞生的背景①从社会背景来看，资本主义垄断经济的形成以及“政党分肥制”弊病的蔓延，是传统公共行政学诞生的社会依据。②从理论背景来看，科学管理理论的形成和发展，是公共行政学诞生的理论依据，为公共管理学理论的形成奠定了重要基础。传统公共行政学的范式①主要代表人物及其理论②传统公共行政(学)范式的主要特点我认为任何一门实用学科，在没有必要了解它时，不会有人去研究。——威尔逊《行政学研究》绪论传统公共行政学的合法性危机①对理性的过度推崇导致对人性的忽视②将政治与行政绝对分离，这与现实情况不符合③将组织形态设计成封闭的等级组织，也与现实管理需要矛盾传统公共行政学的深入发展（新公共行政学时期）①达尔和西蒙对传统公共行政学的批判②新公共行政学对于传统公共行政学的超越：拓宽了研究领域，更新了研究方法，实现了多学科的交叉和交流，其研究趋势呈现出更符合实际的特点，即由政治与行政分离的研究，到政治与行政配合的研究；由静态的研究到动态的研究；由以事为中心的研究，到以人为中心的研究；由法规的研究到行为的研究；由机械的效率观到社会的效率观；由单科的研究到科际的研究等。绪论公共管理学概论第一讲主讲人:张创新公共管理学概论第三讲主讲教师:张创新学时:48(2)作为一个新范式的公共管理学的出现公共管理学兴起的历史背景①现实发展的需要：“政府失败”的消极影响是公共管理学产生的现实依据②时代趋势的影响：经济全球化发展的影响公民社会日益成熟的推动作用科学技术高速发展的有力契机③相关理论的勃兴与引入：社会科学跨学科研究、交叉综合研究的加强公共管理学研究范式的兴起及其特点①两种途径：P途径B途径②公共管理（学）范式的特点概括：从理论基础来看从内容上看绪论公共管理学概论第一讲主讲人:张创新公共管理学概论第四讲主讲教师:张创新学时:482.公共管理学在我国的兴起(1)我国公共管理学兴起的背景学科背景：20世纪80年代我国公共行政学的复兴和发展社会背景：社会主义市场经济的发展政府改革的深入国际背景：全球化时代的来临对我国政府管理的挑战(2)建设中国特色的公共管理学研究方式和途径的创新研究内容的创新研究取向的创新绪论三、公共管理学的研究对象和研究方法1．公共管理学的研究对象作为公共管理主体的公共组织公共管理活动的过程及其环节公共管理的方法和艺术公共管理的价值实现机制2.公共管理学的学科特征研究对象和范围学科理论基础学科研究焦点学科内容体系研究方法绪论3.公共管理学的研究方法历史分析法比较分析法系统分析法案例分析法绪论公共管理学概论第一讲主讲人:张创新公共管理学概论第五讲主讲教师:张创新学时:48第二章公共管理的主体一、公共管理的主体：呈多元互动的发展趋势1.公共管理主体多元化形成的背景（1）政府管理的合法性危机①20世纪30年代以前,在自由放任主义经济理论的主导下,政府只相当于“守夜人”的角色，它的作用仅限于保护社会免受侵犯；保护每一个社会成员免受其他成员的强制，实现社会公正；建设和保护公共设施。②1929～1933年出现的出现的世界性经济危机，市场失灵逐渐引起人们的认识，在凯恩斯主义的影响下，国家开始进入全面干预阶段。③20世纪70年代，西方国家先后出现严重的经济“滞胀”，政府一元化管理的弊端逐渐暴露。政府改革进入了一个新的阶段。（2）非政府组织的崛起延伸阅读:西方非政府组织崛起的原因莱斯特·萨拉蒙在《美国的第三域》一书中，将原因归纳为以下几个方面：①历史的原因，人们习惯于在志愿组织中与别人一起行事，愿意自己解决问题；②市场缺陷；③政府缺陷；④非政府组织推进了社会多元化和自由的价值；⑤非政府组织反映了一种凝聚情感的机制，这在崇尚个人主义的社会中显得特别重要。在法国，单在1990年就建立了60000多个社团，而在1961年却不到60000多个。类似的，在德国，每100000人口的社团数量从1960年的160个增加到1990年的475个，翻了近三倍。即使是在匈牙利，在共产主义统治之后的两年内，他们也吹嘘达到了13000多个社团。而且，在经常被认为是典型福利国家的瑞典，其公民社会的参与率是世界上最高的：瑞典有近200000个有成员资格要求的社团，大多数瑞典人都参加了一个或一个人以上的社团，创建了一个1000000人口就有2300个社团的稠密的社会网络。------[美]莱斯特·萨拉蒙：《公民社会部门》2.公共管理主体多元化的主要特点（1）在主体结构上，政府不再是公共管理的唯一主体，除此之外，还包括非政府组织、企业组织甚至公民个人等政府体制外的力量在内。（2）在管理方式上，公共管理多元主体之间通过互动合作开展活动。（3）在主体地位上，政府的核心作用是不可替代的。公共管理学概论第一讲主讲人:张创新公共管理学概论第六讲主讲教师:张创新学时:48二、政府是公共管理的核心主体1.政府在公共管理中的角色定位政府角色：指政府所具有的功能作用，它“与政府的性质、地位、权力、职能、任务等紧密相关，涉及政府的权力界定、功能、范围、行为方式等”。公共管理的主体2.政府在公共管理中的主要职能调控宏观经济提供公共物品完善法律和制度框架治理外部效应调节和再分配社会收入政府需要通过制定国家经济发展战略，确定经济中长期发展目标，以及通过各种必要的公共政策，如财政政策（例如预算政策、税收政策、财政收支监管政策）、货币政策（例如法定准备金、公开市场业务、再贴现等）、金融政策（例如利率、汇率等）、就业政策和产业政策等，对经济活动进行有效干预，使社会总供给和总需求趋于基本平衡。⒈公共性程度高的公共物品⒉不宜或不应由市场力量和社会力量供应的公共物品⒊市场力量和社会力量不愿意提供的公共物品⒋市场力量和社会力量没有能力提供或者虽有能力提供但非竞争性程度高的公共物品第一，建立并逐渐完善保证市场机制正常运转所需要的法律制度。这一法律体系主要由三个层次的内容构成，即确认和保护产权关系的法律，如民法、专利法、知识产权法、商标法等；规范进行某种类型经济活动的法律，如商法、破产法、不动产交易法等；对一般经济活动都需要进行调节、规制和监督的法律，如税法、劳动法、环境保护法、消费者权益保护法等。第二，完善法律法规防止垄断的发生，保证市场机制正常发挥作用。政府可以通过补贴或直接的公共部门的生产来推进外部正效应的产出；通过直接的管制来限制或遏制外部负效应的产出，如政府可以通过行政命令的方式硬性规定特定的污染排放量，企业或个人必须将污染量控制在这一法定水平之下，或者政府征收排污税等方式来治理企业或个人的环境污染问题。政府有责任以公共权力的力量，通过调节生产要素相对价格、税收和财政转移支付、完善社会保障制度等手段，将不公平的程度限定在社会可以接受和允许的范围内，从而实现社会公平目标，保持社会稳定。三、非政府组织是公共管理的新兴主体1.非政府组织(NGO)的概念、特征及其类型（1）概念当前国际上对于非政府组织比较流行的定义本教材对于非政府组织概念的界定:是在政府组织和经济组织之外的以公共利益为目标取向，组织成员志愿参与的不以营利为目的的自治性社会组织的总和。（2）特征：组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性公共管理的主体独立部门（independentsector）、非营利组织（non-profitorganization）、第三部门（thethirdsector）、慈善组织（charitableorganization）、志愿者组织（voluntaryorganization）、免税组织（tax-exemptorganization）、公民社会组织（civilsocietyorganization）等。（3）类型当前比较有影响力的分类：联合国国际标准产业分类体系（ISIC）欧共体经济活动产业分类体系（NACE）非营利组织国际分类体系（ICNPO）我国对于非政府组织的分类:我国政府主管部门的分类①社会团体②民办非企业单位③各类公益性基金会理论界对于非政府组织的分类①中国社团组织分类识别体系(人民团体\社会团体\宗教团体\其他社团组织②民间组织分类(针对学术研究(针对行政管理的目的:群众团体或人民团体\自治团体\行业团体学术团体\社区团体社会团体\公益性基金会一是从事自然科学、社会科学以及交叉科学研究的学术性团体，如中国骨科学会；二是由同行业的企业组成的行业性团体，中国棉纺织行业协会；三是由专业人员组成或依靠专业技术、专门资金从事某项事业而成立的专业性团体，中国包装技术协会；四是人群的联合体或团体的联合体，如中国工业经济联合会。目的和功能角度的定义“结构-运作”角度的定义法律角度的定义世界上许多国家都在法律上对非政府组织作出了相应地界定，如美国税法第501条就规定，免税组织必须要满足三个条件：该组织的运作目标完全是为了从事慈善性、教育性、宗教性和科学性的事业，或者是为达到该税法明文规定的其他目的；该组织的净收入不能用于使私人受惠；该组织所从事的主要活动不是为了影响立法，也不干预公开选举。资金来源角度的定义联合国的国家收入统计系统采用的就是这种定义。该系统认为非政府组织与其他组织（金融组织、非金融组织、政府和家庭）的区别在于，它的收入不是来自于以市场价格出售的相关的商品和服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的捐赠。即凡是为了促进“公共利益”或者“团体利益”而形成与发展的社会组织，皆可成为非营利组织。例如，沃尔夫（Wolf）认为非政府组织具有如下五个特征：服务大众的宗旨；不以营利为目的的组织结构；有一个不致令任何个人利己营私的管理制度；本身具有合法免税地位；具有可提供捐赠人减免税的合法地位。这一定义是由美国约翰·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心提出的，它着眼于组织的基本结构和运作方式，认为凡是具备组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性这些条件的组织都可以称之为非政府组织。公共管理学概论第一讲主讲人:张创新公共管理学概论第七讲主讲教师:张创新学时:482.非政府组织在公共管理中的优势(1)贴近民众的优势(2)行动灵活的优势(3)敢于创新优势(4)专业性优势(5)广泛性优势3.非政府组织在公共管理中的职能(1)能够为社会提供广泛的公共物品和公共服务(2)能够推动社会就业和社会发展(3)有利于激发承担责任和积极奉献的公民精神，并促进自律性社会秩序的形成(4)能够培育民主价值观，提高民主化水平(5)能够制约政府的公共权力公共管理的主体从1990年的数据来看，法国30%以上的儿童日常护理和55%的居民护理是由非政府组织提供的；美国50%以上的医院床位和50%的大学、日本75%