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漂流旅游安全管理主讲人：2014年6月22日2主要内容：第一章漂流活动概述第二章漂流旅游安全内涵第三章我国漂流旅游安全管理现状第四章漂流旅游事故案例第五章漂流旅游安全管理对策3第一章漂流活动概述漂流的概念漂流（Rafting）是一种需运用大量体力及冒险犯难精神的刺激性活动。活动地点在水流湍急的河川中上游，参与者由上游处，乘小舟或艇顺着水流而下，体验沿途风光与惊险刺激。漂流所使用的舟艇有独木舟、皮船及橡皮艇。独木舟及皮艇为个人操作，橡皮艇则为多人乘坐，且多以商业营利行为为主要经营方式，乘客本身不需要具有操船技巧。4漂流旅游是指漂流经营企业组织旅游者在特定的水域，乘坐船只、木筏、竹排、橡皮艇等漂流工具进行的各种旅游活动。漂流活动的起源古代：北美洲格陵兰岛上爱斯基摩人依靠皮船、印第安人依靠树皮舟、中国的竹筏木筏等的涉水活动。但那时候都是为了满足人们的生活和生存需要。19世纪末科罗拉多河的探险旅程中出现白浪划船活动（White-waterBoating）。漂流成为一项真正的户外运动，是在二战之后才开始发展起来的，一些喜欢户外活动的人尝试着把退役的充气橡皮艇作为漂流工具，逐渐演变成今天的水上漂流运动。二战后，美国人改进橡皮艇规格，完善装备器材、提高漂流技术，商业性的漂流活动应运而生。5漂流活动的类别按照冒险犯难的等级划分，有简单级、初级、中级、高级、专家级、超高级六级。按照目的分为两类：第一类是科学考察类漂流；第二类是商业经营类漂流。按经营的区域划分，可分为区域性和跨区域两类漂流活动。漂流时间长短，可分为短途和长途两类漂流。漂流活动的性质与特征漂流是一种适合于休闲旅游、探险旅游的休闲运动。漂流活动具有冒险旅游和生态旅游的特征：活动具有挑战性，需具备相当体能与意志力，且具有危险性；活动强调“天人合一”的生态和谐，具有原始、真实的旅游体验，环境效益好。6国外漂流活动整体状况发展较为成熟，漂流产品类型多样设施完备、技术先进运营主体上，多由私营企业来完成开发与组织与其他旅游资源配合较好我国漂流活动的基本状况在我国，漂流运动的起步较晚，大多数的水上漂流活动还仅仅停留在小范围的对自然河段的利用上，而真正开发出来的商业性河流资源还比较少。较为多见的漂流主要竹筏漂流、橡皮艇漂流，还有一些较为特殊的如黄河陕西、甘肃段羊皮筏漂流，和浙江天目溪推出的龙舟漂流等等。71、漂流旅游安全的概念•旅游安全有广义和狭义之分，•广义的旅游安全指旅游活动中的一切安全活动的总称，既包括旅游活动中各相关主体的安全状况，也包括相关的安全事态和社会现象中与旅游活动相关的安全状况。•狭义的旅游安全指旅游活动中各相关主体的一切安全状况的总称。它包括旅游活动各环节中的安全状况，也包括旅游活动中涉及人、设备、环境等相关主体的安全状况。•作为一种旅游产品，漂流旅游安全具有一般意义上旅游安全的共性，除此之外，其安全内涵还有“水上”这一特定环境的特殊性。第二章漂流旅游安全内涵82、水上旅游安全事故的表现形式•（1）交通事故•以水上交通事故为主。水上旅游有着各种不同的载体，如以“三游”（游船、游艇、游轮）产品为主要代表的水上旅游交通载体，会由于航班时间安排的不合理、船与船间的避让和安全距离不合理等原因，导致相撞、翻沉、起火、游客落水等水上旅游交通事故。此外，由于滨水区交通条件差、公路转弯多和坡度陡等因素，还易发生滨水区公路交通事故。•（2）娱乐项目事故•娱乐项目事故指游客在参与一些水上娱乐项目时发生的安全事故，主要是各种竞技类项目，如水上摩托车、水上飞机、快艇、漂流、冲浪和潜水等，这些旅游项目新颖刺激，但本身潜在着很大的危险性，所以特别容易引发摔伤、溺水等事故。9•（3）卫生安全问题•卫生安全问题主要是指游客在滨水区就餐后出现的饮食安全事件，如很多旅游者会品尝海鲜等水产品，一些抵抗力较差的游客吃了带有细菌的海鲜会出现类似过敏、腹泻和皮肤瘙痒等症状，严重的会出现一般的过敏反应、中毒，甚至死亡等。•此外，水上旅游安全事故还表现在治安犯罪、水体中凶猛或有毒动物的侵袭、自然灾害（如台风、山洪、泥石流等）而引起的人身伤亡等方面。10•3、漂流旅游安全事故的特点•（1）根据旅游目的地环境不同。漂流旅游可划分为水面上旅游和滨水区旅游两种形式。由于旅游目的地的特殊性，水上旅游的安全事故与气候条件、自然地理条件等关联性很强。••（2）漂流旅游安全事故具有较强的季节性。漂流的时期为每年的4月至10月，一般中部地区的漂流活动时期比南部地区稍短，并且随天气情况和水文情况变化；因为这个时期正是台风、雷暴雨、大风、浓雾等恶劣天气的多发季节，易导致漂流旅游事故的发生。•（3）漂流旅游安全事故具有隐蔽性。许多水上安全事故具有突发性和不可预见性，而一些游客对水上旅游的安全知识、安全事故后果的认知还不足，甚至不以为然，因此常常会发生由于缺乏安全意识或麻痹大意而造成的安全事故。11•（4）漂流旅游安全事故救援难。漂流旅游是以水文景观为主体资源开展的一种旅游产品，涉水旅游的安全事故发生情况复杂、抢救难度大。漂流旅游是在水域环境（包括滨水区）这一交通与通信相对不便的目的地开展的旅游活动，且漂流旅游中游客活动范围广、相对分散，旅游安全不易管理和控制，一旦出现安全事故，难以及时呼救，开展施救行动也较困难。因此漂流旅游事故死亡率高，在旅游事故死亡总数中占据大部分。••（5）漂流旅游生态环境脆弱。由于滨海水区地理环境空间和环境承载力有限，存在很多安全事故隐患。12•漂流旅游安全管理是指为了保障漂流旅游者的安全（包括人身安全、财产安全、精神安全、名誉安全等），对漂流旅游安全工作进行的计划、组织、协调、控制活动。•目前，漂流旅游安全管理的内容涉及宏观的行业安全管理、微观的漂流旅游企业管理及漂流旅游者安全管理三个层面。•宏观的行业安全管理主要体现在政策法规、信息指导、监督和控制等方面；•微观的漂流旅游企业管理主要体现在企业内部的安全管理机构设置、规章制度、管理方式等方面；•漂流旅游者安全管理主要为旅游者自身安全认知方面。第三章我国漂流旅游安全管理现状13（一）政策法规层面•1998年国家旅游局曾公布《漂流旅游安全管理暂行办法》。当中提到，“国务院旅游行政管理部门负责全国范围内漂流旅游活动的安全监督管理工作。县级以上地方人民政府旅游行政管理部门负责本地区内漂流旅游活动的安全监督管理工作。”•但2010年，国家旅游局又公布了《国家旅游局规范性文件清理结果》，将这一暂行办法列入了“废止的规范性文件目录”。•此后，不少地方政府就取消了旅游部门对“漂流旅游项目的审批”权限。比如，安徽省政府2011年就明确停止旅游局及省内各级旅游管理部门对漂流项目行使前置审批。并表示，景区漂流项目存在归口管理职责不明确，审批管理不够规范等问题，有关漂流项目的审批及管理，将依照以属地管理为主、“谁审批，谁主管”的原则，根据国家已有规定，依法由相关部门办理。各级旅游管理部门将积极协助、配合相关部门做好景区漂流的安全监督工作。14•统一监管尚处真空：•景区管理权分散；漂流审批权不明确；漂流国标尚未出台。•属地管理带来的弊端是缺乏强制性和规范性。•《中华人民共和国安全生产法》第十六条规定，生产经营单位应该具有本法和相关法律、法规和国家标准或行业标准规定的安全生产条件，凡不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。15《江西省旅游管理条例》自2009年9月1日起施行•第三十五条规定：•旅游经营者应当严格执行国家有关安全和卫生管理的规定，健全相关的管理制度和事故应急救援预案，配备旅游安全保护设施，保障旅游者人身、财产安全。经营攀岩、漂流、蹦极等旅游项目，应当具有保障人身、财产安全的技术条件、设备、必要的救护设施和救护人员，并向旅游者作出真实的说明和明确的警示。•发生旅游安全事故，旅游经营者应当积极组织抢救，防止事故扩大，并按照国家和省有关规定立即如实向所在地的县级以上人民政府安全监管、公安、旅游等有关部门报告。16•2013年10月1日正式实施的《中华人民共和国旅游法》中，对经营高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目列有明确的规定。•其中第四十二条规定，景区开放应当具备下列条件，并听取旅游主管部门的意见：有必要的旅游配套服务和辅助设施；有必要的安全设施及制度，经过安全风险评估，满足安全条件；有必要的环境保护设施和生态保护措施；法律、行政法规规定的其他条件。•此外，旅游法中还规定经营高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目，应当按照国家有关规定取得经营许可。国家根据旅游活动的风险程度，对旅行社、住宿、旅游交通以及高风险旅游项目等经营者实施责任保险制度。17•近年来我国水上安全管理的相关立法越来越趋向从一般管理到具体管理的转变，努力填补水上安全管理的空白，但是，只有部门规范性文件作为行业管理和行政执法依据，尚未形成一个完整的体系。•当水上旅游安全事故发生时，只能援引旅游安全和水上交通安全等低层级法规来予以解决，缺乏权威性、统一性和风险性。18（二）行政管理层面漂流旅游安全管理涉及旅游、建设、交通、体育、技术监督、水利、海事、安监、工商等多个部门以及各级地方政府，根据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》（国务院，2002年8月1日起实施）等相关法律法规，在水上旅游安全监管中遵循“职责法定，依法行政”及“谁审批、谁发证，谁主管、谁负责”的原则，即各部门在各自职责范围内负责本地区水上旅游安全监督管理工作。各有关部门都发布过一些规范性文件分别对自己的职责范围进行了界定。但是，由于这些职能多有交叉，甚至还有很多不明确的地方。导致管理部门一般都从各自部门利益出发，各行其是，互相之间缺乏有效的沟通与合作，对有利的事轮着管，而对要负责任的事，互相推委扯皮，这种多头管理和无序管理的局面极大降低了漂流旅游安全管理的效率。19•例如：旅游部门主要是管景区，而漂流属于运动项目，应该由体育局审批，具体数目如何，旅游部门尚无法掌握，甚至“无权审批”。•实际上，体育部门对漂流项目的审批主要是面向运动、比赛方面，而一个漂流项目，涉及旅游、体育、水利、安监等多部门，却没有具体的法律法规明确其主管部门。很多漂流项目就以河段平稳，或者“只面向游客，不属于运动比赛场地”为由，没有向体育部门报批，也没有向其他部门报批，也就是打了“擦边球”，得以生存了下来。•漂流旅游项目和设施大部分是在乡镇管辖的区域内，由当地企业和当地人投资或合资兴建，由于没有明确乡镇政府的管理责任，这也是造成管理失控的原因。20（三）企业层面1.投资主体复杂目前，水上旅游项目设施的投资者大体有五种：一是国有性质；二是集体性质；三是合资合作；四是合伙；五是私有投资者。有的甚至是由几个村民拼凑几条竹排、木筏或皮艇就搞起了水上漂流。经营者鱼龙混杂，使漂流旅游从源头就埋下了隐患。2.硬件设施等安全隐患多，管理不到位漂流旅游经营企业（者）中大量存在着急功近利的思想，对漂流旅游项目设施的安全投入严重不足，麻痹大意，安全条件达不到要求，主要表现在以下方面：首先，对以游艇产品为主要代表的水上游览设施安全管理不到位。目前漂流旅游业仍存在着为数众多的“三无”船舶，一些没有经过安全资质认证的低质船只以极低的成本投入了运营，出现这种现象的主要原因是多头管理下所导致的监管缺位造成的，使得硬件设施存在安全隐患。21•其次，安全基础设施的建设和维护投入不足。由于漂流旅游发展水平不一，一些漂流旅游景区的路灯、栏杆都存在一定的老化和损坏现象，尤其水上安全救护、消防器材、救生设备、安全警报装置等均未得到及时维护，不少漂流船停泊点游客上下通道简陋甚至没有上下通道，缺乏防护网或防护栏，时有游客失足坠水情形发生。•再次，漂流旅游娱乐项目缺乏科学、规范的指导。目前漂流旅游区的许多娱乐项目缺乏科学、严格的规范和管理，如对游客的娱乐活动缺乏规范性的技术指导，对硬件设施配备和维护缺乏科学的规划；对项目缺乏科学和系统管理与监督等，因而安全隐患较多。•最后，水域、航道管理不科学。有些旅游经营单位在内河航道上设置旅游项目，由于未划