第三章-古代中国社会保障制度

第三章古代中国社会保障制度及实践主讲人：李俏章节目录第一节古代中国社会保障事务的管理第二节古代中国社会保障制度实践第一节古代中国社会保障事务的管理一、历代统治者实施社会保障措施的原因1、国家机器自本周开始日益强化，生产力有了较大的发展，使国家组织实施一定的救济、救灾及抚恤事务从可能变为现实，这是古代社会保障制度从唯心主义的禳弭论走向实际并最终确立以实物救助或保障为主要手段的政治原因。在商汤以前，国家机器尚不完善，生产力水平极端低下，虽有灾民、贫民、士兵等需要社会给予救济或保障，国家政权亦无力帮助，从而在阶级社会产生初期，盛行并非物质帮助的巫术救荒措施，只有到了商代后，国家才逐渐走向强盛，中央集权制也因生产的发展有了调剂的能力和和低水平的后备力量。2、中国自然灾害自古十分频繁，赤地千里、衷鸿遍野、人相食的惨剧，史不绝笔，这是促使古代救济、救灾等社会保障措施及实践得以产生和发展的自然原因，往往成为奴隶和农民起义的导火线。历史上的农民起义时间起因事件西周厉王21-26年大旱历史上首次大规模的农奴起义秦末大泽乡暴雨陈胜、吴广起义西汉王莽天凤4-5年山东、江苏、南方大饥荒绿林、赤眉起义东汉连年灾荒黄巾起义隋末山东大水、江南春荒翟让、窦建德、杜伏威领导的农民起义唐末公元869-897年西起虢川、东达海滨的大范围干旱王仙之和黄巢起义宋朝水、旱、虫、雪灾及疫病流行王小波、李顺领导的起义元末连年水、旱灾情激化刘福通等领导的农民起义明末崇祯元年公元628年陕西大饥荒李自成起义清朝公元1848-1850年全国大灾荒洪秀全起义画像砖中描述的“国人暴动”“道路以目”“防民之口，甚于防川”3、社会经济的落后和封建社会的残酷剥削制度使百姓极端贫困，成为中国社会长期存在的问题。历史上因灾荒或贫穷所逼而致辞迁移他乡、典妻卖子、冻饿而亡者无以数计，这是历代统治者不得不采取一些救济措施以图收买民心、缓和人民的反抗情绪的社会原因。4、历代统治者为达到其政治目的，毫无例外地要组织军队，为使士兵为其卖命，一些朝代曾对士兵及其家属实行优待抚恤政策。5、部分开明君主和头脑清醒的学者、官吏，面对灾害、贫困等客观事实，倡导“施仁政”和仓储后备，对历史上级些社会保障措施的设立和实施亦起了一定的作用。二、古代社会保障事务的官职设定根据有关记载的历史典籍，除大灾或战乱之后由帝王临时委任大臣巡察并赈济灾民等外，中国古代的日常社会保障事务一般作为民政事务的重要组成部分，由民政职官或机构进行统一管理和实施。舜帝曾任命契为管理民政事务的司徒，安民、抚民为其职责。西周朝廷在天子之下设天、地、春、夏、秋、冬六大官员，其中地官司徒就职掌救济、救灾以及大荒、流行疫病之年移民等社会保障事务；司徒是位列天官冢宰之后第二官，是个重要官职。天官冢宰是“治官之属”，总管百官和治国；地官司徒是“教官之属”，管理全国教民之事；春官宗伯是“礼官之属”，管理全国的礼；夏官司马，为“政官之属”，管全国的军事；秋官司寇为“刑官之属”，管司法；冬官管百工秦汉时期统由丞相管理民事，社会保障事务亦在其中；唐代，设户部尚书，下辖户部司掌蠲免（灾年减免租税、徭役等）、优复之责，仓部掌仓储后备之责，以义仓、常平仓备灾荒之年；宋代，设尚书省，辖下户部设左、右二曹，左曹管理查灾、救灾等事务，右曹管理常平，免役、救济等事务；元代，设中书省总理朝政，下辖户部，由大司农职掌饥荒救济等事务；明代，由户部职掌蠲减、赈贷、均籴、捕蝗等；清代，由六部分掌国政，其中户部掌灾害救济等事务，后于光绪三十二年改革官制，改六部为十一部，设民政部专管救济、救灾事务。与社会保障有关的职官或机构朝代职官或机构及其隶属备注上古时期天子——司徒处理各种民事西周、春秋天子——地官司徒“佐王安忧邦国”是其职责战国国君——相——司徒职责同前朝春朝皇帝——丞相——尚书汉朝皇帝——丞相——民曹尚书两汉时期职官设置不一，但大体如此三国、魏皇帝——中书令——左民曹、度支曹蜀国仅设尚书而不分曹，吴国则由户曹负责两晋皇帝——中书省——屯田尚书南北朝皇帝——尚书省——左民曹、度支曹朝代职官或机构及其隶属备注隋朝皇帝——尚书省——民部唐朝皇帝——尚书省——户部其间武则天及玄宗期间有变动宋朝皇帝——中书省——户部官制为三省六部、分掌军、政、财权元朝皇帝——中书省——户部（六部之一）官制为一省六部，另设枢密院等管兵、监察等明朝皇帝——户部（六部之一）设六部，直属皇帝；在地方机构中，由布政史掌民事清朝皇帝——户部（六部之一，1905年年前）；民政部（十一部之一，1905年后）沿袭明代，后改制秦汉以后，社会保障官职及其责任更加明确。主要任务是安民、抚民、裕民。各个朝代虽不尽相同，但都是由户部来管理。由于户部管理社会保障的程度与内容各个朝代不尽相同，所以社会保障官员的设置也不尽相同，职位时高时低。中央级的职官或机构主要是制定救济、救灾、抚恤等政策，下察民情，上告天子或皇帝，直接组织全国性救济及大灾之年的救灾活动等；地方机构则具体组织本地区的救济、救灾等事务。受中央集权统治的影响，如果一地遭灾，地方官吏无权决断救济事务而需上达朝廷并经批准才能开仓赈济，以致因时间耽搁，灾民、饥民冻饿而死者不计其数。第二节古代中国社会保障制度实践一、原始社会的氏族保障原始社会的氏族保障可视为古代社会保障实践的源头。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中就赞美过这种氏族保障制，他指出：“一切问题都由当事人自己解决，在大多数情况下，历来的习俗就把一切调整好了。不会有贫穷困苦的人，因为共产制、家庭经济和氏族都知道它们对于老年人、病人和战争残废者所负的义务。”“同氏族人必须相互援助、保护，个人依靠氏族来保护自己的安全，而且也能做到这一点。”由于氏族内部特殊的群婚关系，成员既无所谓亲疏远近之分，从而较为公平与平等。氏族保障的重点对象应该是氏族内部的老、弱、病、残、幼者，即那些丧失或部分丧失或无力劳动者能与其他成员分享到应有的、平等的物质，曾被视为是人类历史上的“黄金时代”。原始社会的氏族保障是一种自然的、习俗约定的社会保障，撇开人类自身的蒙昧和生产力的极端落后，可以视为幼稚的“大同社会”。二、仓储后备政策及其实践仓储制度既是古代中国的财政基础之一，亦是古代中国实施社会保障有关政策的物质基础。庞大的国家仓储系统的存在，并持久不衰，可以称之为中国历史上颇上特色的现象。仓储政策及其实践的发展过程夏朝后期，国家便开始重视粮食的储备；西周时期，建立了各级后备仓储，设官吏专司积谷；战国时期，仓储后备的设置更为普遍；汉朝时期，政府大规模兴筑“常平仓”作为备荒赈恤之用；隋文帝时，在已有的官仓之外，又创设了一种民间自置粮仓，专门供当地备荒赈恤之用，这就是由长孙平倡议而设立的义仓。义仓由各州军民共同设置，具有自愿性质；根据老百姓各家贫富情况，每年秋天征收一石或一石以下的粟类，储备起来以备凶年灾荒之用；唐朝，强调“义仓”只能作为备荒济灾之用，而不允许挪作他用；明朝，打破了政府组织储粮备荒的常规，在民间出现了“社仓”互助组织，由二、三十家组成一社，每家出米四斗至一石，在饥馑时给以救济，但年底时要归还；清朝乾隆年间，宫廷的太监为解决晚年贫困无依的惨景，曾成立万寿隆寺养老义会的自养组织，其章程规定：入会的太监要先缴付规定的银两，三年后就可以到太监养老义会所属的寺庙养老，吃住不用花钱。虽然古代的统治者要求积蓄大量的粮食以备灾荒，但是，由于那种社会的分配制度是以确保皇室、官僚、军队等的需要为前提的，因此，如果真正遇到灾年，仓库中的粮食并不能够用来救助百姓，大多的时候是优先保证这些特权阶级的需要。人们熟知的隋朝瓦岗军起义就是由于分配不公，大量的储备粮并没有用于拯救饥民所引起的后果。瓦岗军赈济贫民瓦岗军发家靠的是攻占粮仓，当时天下三大粮仓，瓦岗军攻占了其中的两个：兴洛仓和黎阳仓。兴洛仓也叫洛口仓，在今巩义市地面，是当时最大的粮仓，仓城周围二十多里，城里挖了3000个大窖，每个窖贮藏8000石粮食。黎阳仓的规模没有记载，但存粮也应在千万石以上，这里既是重要的渡口，又靠近通往北方的永济渠，隋炀帝多次远征高丽，都靠黎阳仓供给军需，因此这个仓自然也是规模巨大。瓦岗军开仓放粮，赈济贫民，大得人民拥护。历代仓储的种类（1）常平仓。官办粮仓，作用在于平抑谷价，政府在丰年谷贱之时，用略高其价收储谷物，在灾荒之年谷贵之时，再抑其价以卖民间。（2）义仓。创于北齐，为官督而绅办，采用义租形式由百姓缴纳。（3）社仓。始创于隋朝，为民间自营，谷物等由地方富豪或一般民家输供。民办粮仓主要分为义仓和社仓，义仓在县一级政府所在地设置仓廪而社仓则普及范围较大，一般在村镇设仓用于赈济。（4）惠民仓。作用类似于常平仓，以杂配钱折粟储之，但在宋孝宗天禧四年以后名存实亡。（5）其他如宋代的广惠仓、丰储仓以及平抑谷物价格的平籴仓等。典型：唐代的仓储制度唐代的仓储制度种类较多，有正仓、转运仓、太仓、军仓、常平仓、义仓、神仓，以及诸卫、东宫、诸司之仓等。正仓：是朝廷之仓，普遍设立于全国各州（郡）、县，其职能是供给官禄和供给驿递运输丁夫的口粮，以及赈注、出贷、出粜，由户部管理；转运仓：沿漕路而建，随漕运而运营，主要职能是转运或储运；太仓：设在京师，其粟米主要来自全国各地由州仓和县仓征纳、经转运仓上供的谷物和少量京官职田地租，既供皇室、京官、诸寺官厨、军饷等，又供出粜赈贷之用，由朝廷委任专门的司农寺管理；军仓：设置在戍边兵驻防处或屯田处，它分为军镇仓、镇戍仓、烽铺粮储三级，谷物来自屯田提供的军粮和靠和籴补足，以及朝廷批给的织物等，以供军用；常平仓：以平籴平粜为手段，目的在于通过稳定自耕农民来调节和维持封建经济中的农业、手工业和商业三个部门之间的平衡；义仓：用于“备岁不足”即赈济和贷借，其谷物等由百姓及军人捐纳，仓窖设于捐物者所在的村社，仓谷用于饥荒赈贷。三、救灾政策及其实践商汤以前：由于国家和国家机器尚不完善，生产力水平极端低下，国家政权无力在物质上帮助农民，但仍出面组织救灾事务，不过主要是组织巫术救灾，虽然不产生直接的救灾经济效果，但极能在一定程度上安抚民心，具有唯心主义色彩；西周以后：国家机器趋向完善，国力逐渐强盛，设有地官司徒专管救灾方面的民政事务，确定了贷种、轻租税、息徭役、庶民可随意劳动谋生、减免租税、灾礼、省凶礼、收藏乐器而不作、鼓励结婚生育、求神问鬼消灾和除盗贼的救灾政策。历代政府的救灾措施1、赈谷救灾组织方式：一是由地方组织粮食、织物储备；二是由朝廷建立并直接掌握仓储。实施方式：分为平价有偿赈谷和无偿救济两种。赈谷历史：公元前422年，魏国相国李悝颁布了“平籴法”，将丰年与灾年各分成大、中、小三等，丰年由官府买入粮食，灾年则由官府卖出粮食，买卖价格平稳；同期齐国，曾对灾民进行赈谷，既无偿发放粮食、织物等求助灾民；汉元帝时，关东遭灾，政府开仓赈救。2、赈款救灾为适应灾民灾后的不同需要，出现了赈款救灾政策，即对灾民无偿发放一定的钱款，由其自谋生存。实施方式：一是按家庭人口给付，二是按年龄给付，三是按户给付。赈款历史：东汉永建三年，京师地震造成当地居民房屋大多数倒塌，百姓死伤惨重，汉顺帝即令由国库拨付救灾钱款，按年满7岁以上者给钱二千的标准无偿分配；宋代天圣七年，诏曰：河北大水……其被灾之民，见存三口者，给钱二千，不及者半之”；元、明、清代，赈款救灾已成为国家救灾的一项常规政策。3、工赈救灾工赈是指国家选择灾情严重的地区，兴修水利、堤坊、道路等工程，利用灾民劳动，以结算民工工钱的形式帮助灾民度过饥荒之年。工赈历史：齐景公时，发生饥荒，晏子请为民发粟，公不许，当为路寝之台，晏子令吏重其凭赁，远其兆，徐其日，而不趣。三年台成，而民赈，故上悦乎游，民足乎食”。唐朝卢坦任宣刺史时，遇江淮大旱，便组织灾民开荒，使数千灾民度过了荒年，而荒地也变成了良田；宋代神宗年间，曾“诏募饥民修农田水利”和诏令灾民灭除害，得蝗虫五升或蝻虫一斗者给细包谷一斗，蝗虫一升给细包谷二升，给银钱以及