政府在社会保障中的角色定位

政府在社会保障中的角色定位摘要：在中国，社会保障的各项工作由于人口众多而突显了其重大的社会意义，我国在这方面的实践时间不长，对许多问题都需要再认识。在社会保障的实践中，无论政府部门、企业部门还是社会部门，都非常需要一种勇于探索和追求真理的精神。本文试图从社会保障本身的性质属性、外国一些做法的经验教训能及我国当前和谐社会目标这几个方面认识中国政府在社会保障中应承担的责任。关键词：公共产品社会保障角色定位一、什么是社会保障及其重要功能社会保障，是指国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。社会保障的本质是维护社会公平进而促进社会稳定发展。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病、或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成。其中，社会保险是社会保障的核心内容。社会保障是现代工业文明的产物，是经济发展的“调节器”。社会保障对经济发展的调节作用主要体现在对社会总需求的自动调节作用。在经济萧条时期，一方面由于失业增加、收入减少，用于社会保障的货币积累相应减少；另一方面，因失业或收入减少而需要社会救济的人数增加，社会用于失业救济和其他社会福利方面的社会保障支出也相应增加。这使社会保障的同期支出大于收入，从而刺激了消费需求和社会总需求。在经济繁荣时期，其作用则正好相反。社会保障是劳动力再生产的“保护器”。社会保障的功能之一就是在劳动力再生产遇到障碍时给予劳动者及其家属以基本生活、生命的必要保障，以维系劳动力再生产的需要，从而保证社会再生产的正常进行。社会保障是社会发展的“稳定器”。通过社会保障对社会财富进行再分配，适当缩小各阶层社会成员之间的收入差距，避免贫富悬殊，使社会成员的基本生活得到保障，能协调社会关系，维护社会稳定。此外，社会保障可以解除劳动力流动的后顾之忧，使劳动力流动渠道通畅，有利于调节和实现人力资源的高效配置。二、公共产品的特性和社会保障的产品属性美国经济学家萨缪尔森1954年在《公共支出的纯理论》一文中首次提出公共产品的概念。他将纯粹的公共产品定义为“是指这样的物品，即每个个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少”。萨缪尔森从产品在消费中的非竞争性角度定义了公共产品，并进一步揭示了非竞争性和非排他性是判断公共产品的主要标准。依据公共产品非排他性和非竞争性程度大小的不同，公共产品又具体分为纯公共产品和准公共产品两类。凡是同时具有非竞争性和非排他性的产品被称为纯公共产品。凡是介于纯公共产品与私人产品之间的产品，即只具备一个标准，或者虽然两个标准都不完全具备，但又具有外部性的产品，则属于准公共产品。对于社会保障产品而言，政府规定的资格或条件越宽松、外部性越强，那么这项社会保障计划的公共产品属性就越强；反之，获得社会保障的资格或条件越严格、外部性越弱，则其公共产品属性就越弱。这样，从社会保障产品提供的具体项目来分析，社会保障就不能简单地归属于公共产品或者私人产品，而应针对不同的保障项目进行具体分析。公共产品的非竞争性是源于商品的不可分性，而社会保险的特点是政府从劳动者和企业(雇佣劳动者)所得的国民收入份额中扣除一部分，加上政府的财力补助，集中形成专门基金，在全体公民之间进行统一调剂。政府每年提供的社会保险支出总量是一定的，当风险发生时，每个人享受到的社会保险数量也是一定的。政府社会保险的支出总量是每个人享受到的社会保险数量的加总。可见，社会保险在消费中是可分割的，多提供一个人的社会保险的边际成本接近于平均成本。所以，社会保险是具有竞争性的。此外，从宏观的方面来看，虽然社会保险产品是具有非排他性，如并不排斥任何人参加社会保险。但是，其特殊性在于：只有在符合一定的条件或风险发生时，公民才能真正享受到社会保险的权利，且公民也只有先尽了缴纳社会保险费的义务，才能在风险发生时获得享受社会保险的权利，强调权利和义务的对等性。因此，社会保险在某种程度上具有排他性。可见，社会保险符合私人产品的定义，具有私人产品的性质。从理论上讲，社会救助、社会福利和社会优抚也是具有可分割性的。但是，社会救助、社会福利和社会优抚的最大特点在于，不需要受益与贡献的对等性。因为不论哪一个国家，只要设立这些保障项目，就意味着在符合条件的公众中所有人都可以消费这些福利或救助产品，而不需要消费者付出相应的代价。所以，这些项目在一定程度上具有非排他性。同时，社会福利设施中的福利工厂、职业介绍所、儿童福利院和各种供人们休闲的娱乐场所以及有利于人们身心健康的环保措施等，这些福利产品多一人或少一人消费，都不会引起产品成本的变化，因而具有非竞争性。社会救助、社会福利和社会优抚的分配是一种纵向的再分配，是将高收入阶层的收入向低收入阶层转移，将社会普通公民的收入向社会救助、社会福利和社会优抚对象转移。这种收入的纵向转移可以缩小社会贫富差距，使基尼系数变小。可见，社会救助、社会福利和社会优抚具有公共产品的性质。另外，社会保障中的社会保险是依法由政府举办的具有法制性和强制性的公共事业。凡在法律规定范围内的社会公民，不论是否愿意，都一律无条件地参加和按规定缴纳保险税(费)，具有典型的非拒绝性。但是，对于社会保障中的福利费和救济金的支取、补充养老保险和补充医疗保险以及个人储蓄性的养老保险的选择，个人有充分的自由，可以参加消费，也可以拒绝参加。综上所述，社会保障产品都同时具有非排他性与排他性、非竞争性与竞争性、非拒绝性与拒绝性，不完全是纯公共产品，而是一种准公共产品。社会保险与社会救助、社会福利和社会优抚是有一定区别的，社会保险具有私人产品的性质，而社会救助、社会福利和社会优抚具有公共产品的性质。因此，社会保障产品的提供不能由政府全包统揽，社会保险应由国家、企业和个人共同承担；社会救助、社会福利和社会优抚则应由政府全额负担，从政府预算中列支。三、国外政府在社会保障中的角色定位的得与失社会保障的发展过程经历了早期的宗教慈善时代、济贫时代、现代社会保障几个阶段。从总体上看，社会保障的发展历程就是国家责任不断凸显的过程。从早期，政府作为旁观者到现在最后责任承担者，政府所承担的责任不断增大。当今，政府在社会保障发展中发挥着难以替代的作用。上世纪三十年代后，社会保障取得了很大发展。西欧各国的社会保障事业取得了很大的进步。国家的责任更加突出，政府为实现“福利国家”的目标进行了不懈的努力，投入了大量的人力、物力。1948年英国首相艾德礼向世界宣布：英国建成了面向全体公民从“摇篮到坟墓”进行保障的福利国家。瑞典则被誉为福利国家的橱窗，至今仍是福利国家的重要标志。大洋彼岸的美国，在经济危机的困扰下，开始了社会保障的建设，政府开始承担起社会保障建设的责任。受凯恩斯主义的影响，美国政府加大了对市场的干预。在1935年，美国政府建立《社会保障法》，进行了较为全面的社会保障建设，特别是帮助社会弱势群体，如老人、穷人、残疾人等。这些国家的社会保障制度尽管在制度设计和结构上不尽相同，但政府在实现这些社会目标过程中都扮演了发动者和最后责任承担者的角色，并直接承担确保支付待遇的担保责任。在社会保障领域，政府的这些举措一定程度上实现了其政治目标和经济目标，同时政府在推进公平上也取得了很大进步。特别是在福利国家模式中，政府在风险覆盖、人口覆盖以及保障力度上都达到了很高的水平。然而，由于制度设计上的不足，政府的介入过度，福利国家在扩大社会保障覆盖面、提高保障水平的同时忽视了经济效率。社会保障的发展越来越影响到经济的发展。沉重的社会福利负担影响了经济发展的效率，加大了经济发展的难度。同时，失业问题得不到解决，引发了很多社会问题。人们开始反思过去政府在社会保障中的角色，反思效率与公平的结合方式。在政府反思的基础上，政府的责任定位发生了很多变化，效率与公平的不同结合方式使得社会保障发展呈现出了一种多元化的发展趋势。这种多元既包括全球模式选择的多元化，也包括一国制度体系内的多维化。在社会保障呈现多元化趋势中政府的角色定位成为社会保障作用发挥、持续发展的一个重要因素。杨燕绥认为，社会保障的发展趋势已经迥异于20世纪的模式，需要向两端发展，一个是具有极强领导力的政府（所谓政府主导），一个是充满弹性与活力的制度安排（所谓市场机制）在两者之间由一个科学的治理机制（所谓管理主义）。四、从和谐社会目标看中国政府在社会保障体系中的角色定位构建社会主义和谐社会是我国经济社会发展的重要目标。近十几年来，随着经济体制改革的不断深入，社会保障事业获得快速发展，但与构建和谐社会不符的音符仍然存在：传统体制下几乎不需要支出的医疗项目成为广大居民沉重的负担；下岗失业人员、进城务工人员的保障问题以及新增就业人口的就业问题仍然是社会关注的焦点；人口老龄化的快速发展和未富先老的现实使得我国现有的养老保险制度举步维艰；农村社会保障制度建设的长期滞后使得广大农民并没有充分分享到经济发展的成果；社保基金的保值增值问题困扰社会保障制度的改革。一个运行良好和完善的社会保障制度是构建和谐社会的重要基础，以社会保险为主体的社会保障体系存在的问题和弊端可能成为经济社会持续发展的潜在威胁。因此，在我国经济经过长期高速增长后，以促进社会公平、实现全社会共享为目标的社会保障制度优化和城乡统一发展成为和谐社会建设的重要内容。社会保障制度还是政府实现收入再分配的主要手段，因此如何界定政府在社会保障制度建设和发展中的责任，既关系到社会保障制度的健康发展，也关系到社会主义和谐社会重大目标的实现；可以说，正确界定政府在社会保障中的责任关乎社会公平，也将影响经济的健康和可持续发展。根据西方发达国家的经验，任何一个国家经济的可持续发展在很大程度上依赖于经济权利、社会权利和政治权利三者之间的均衡状态。在这一时代背景下，党的十七大提出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，这意味着社会公平成为政府关注的重要目标。政府将更多地进入经济和社会领域，并在其中发挥更加积极主动的作用，促进社会公平，以使三种权利重新达到均衡；其中，优化和完善社会保障制度则是政府促进公平、实现经济发展成果全社会共享的重要手段。我国社会保障中政府的责任应该是注重政府的基本责任，即为社会公众提供基本的“底线”保证，腾出资源对特定的目标群体进行转移支付，同时也应注重企业和个人的责任，通过市场的力量引导除纯公共品以外的保障项目健康发展。1、政府是社会保障资金的重要投入者政府的财政投资于人，投资于公共医疗和社会保障事业，才是最高效率、最少浪费的投资。而且社会保障的发展水平应与经济的发展水平相一致。经济发展了，如果配套的社会保障制度没有得到相应的完善，各种社会问题和社会矛盾就会接踵而至，经济发展的可持续性就会受到威胁，和谐社会的目标也难以实现。因为社会保障不仅是一个经济问题，也是一个社会问题。2、政府应扩大社会保障的覆盖面，促进收入再分配与社会公平在构建和谐社会的背景下，当前我国社会保障体系的建设和发展应将其收入再分配功能放在重要位置。强调更加重视社会公平是提倡以人为本的科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，是缓解收入分配差距过分扩大趋势的必然要求。强调公平意味着政府责任的加强。3、中央政府与地方政府在社会保障中的权责分工我国正处于体制转轨过程中，各级政府的权责划分尚需明确。在福利经济学的框架下，不论是集权还是分权，都应以实现社会福利最大化为标准，实现社会福利的最大化是中央政府与地方政府分工的总体原则，这时一个民主的公共决策机制对于提高社会保障体系的效率和增进公众的福利而言就至关重要。中国是一个集权制的国家，正如德？扎奎维尔所认为的：“在庞大的集权国家内，立法者必须提供法律的一致性的特征，而这一特征不总是适合不同风俗和地区的不一致性”。这常常会导致公共品过多或过少提供，不能迎合需求者的偏好，导致公共物品提供的低效率。而比起中央政府来，地方政府对当地社会公众的偏好更加了解，因此应从福利最大化的原则出发，借鉴发达国家已有的成熟经验，准