第2章政府审计机关2010

1/71第二章政府审计机关第一节中央国家审计机关第二节地方审计机关第三节审计机关的派出机构第四节审计机关的职责和审计管辖第五节审计机关的权限第六节法律责任2/71第一节中央政府审计机关一、中央政府审计机关的设置建国后，我国长达34年没有设立审计机关，直到1983年才设立。设立审计机关，实行审计监督制度，是世界上绝大多数国家的通行做法。现在世界上已有160多个国家设有审计机关，实行审计监督制度。而且，几乎都将审计机关的设置规定在宪法里。因为宪法是一个国家的根本大法，其地位最高，修改程序最严。这样就保证了审计监督制度的稳定性，提高了审计机关的地位，审计机关也不能随意被撤销。中外实践证明，实施审计监督是确保国家的财政收支和财务收支真实、合法、有效的重要方式。3/71（一）我国政府审计机关设立的历史我国1982年《宪法》第九十一条第一款规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”该条第二款规定：“审计机关在国务院总理领导下依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”据此，国务院于1983年9月15日正式成立了中华人民共和国审计署。审计署是国务院的组成部门，正部级。审计署的成立标志着新中国没有审计机关的历史至此结束。《宪法》的规定后来反映在《审计法》中。如该法第七条规定：“国务院设立审计署，在国务院总理领导下主管全国的审计工作，审计长是审计署的行政首长。”第一节中央政府审计机关4/71（二）中央审计机关的领导体制世界各国审计机关的设置不尽相同，领导体制也不尽相同，但归纳起来，主要有四种：（1）立法模式：审计机关设在议会，向议会负责并报告工作。如英国、美国、加拿大、澳大利亚、奥地利、芬兰、挪威、卢森堡、俄罗斯、波兰、丹麦、以色列、埃及、印度尼西亚、科威特、法国、葡萄牙。（2）司法模式：审计机关独立于国家立法部门和国家行政部门，拥有有限的司法权。如法国、意大利、西班牙。第一节中央政府审计机关5/71第一节中央政府审计机关（2）行政模式：审计机关设在政府，向政府负责并报告工作。如中国。（4）独立模式：国家审计机关一般都独立于国家立法部门、司法部门和行政部门。如德国、日本、韩国、孟加拉、阿尔及利亚、尼泊尔、不丹、斯里兰卡、塞浦路斯等。国外多数国家的中央审计机关与地方审计机关没有领导与被领导关系，特别是在联邦制国家里更是如此。6/71我国的审计机关设在政府，属于行政机关。《审计法》（2006修订）第七条国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。审计长是审计署的行政首长。第八条省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。《审计法实施细则》（2010）第七条审计署在国务院总理领导下，主管全国的审计工作，履行审计法和国务院规定的职责。地方各级审计机关在本级人民政府行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域的审计工作，履行法律、法规和本级人民政府规定的职责。第一节中央政府审计机关7/71二、中央审计机关的名称《宪法》只规定了国务院设立审计机关，但审计机关叫什么名称却没有规定。国外审计机关的名称也不一样。有的国家称审计院(CourtofAudit,没有司法权)，如德国、奥地利、卢森堡、荷兰、俄罗斯、苏丹；有的国家称审计法院(CourtofAudit,有司法权)，如法国、意大利、西班牙、葡萄牙、比利时、巴西、希腊、土耳其，加蓬；有的国家称审计长公署(OfficeoftheAuditorGeneral)，如加拿大、泰国、以色列、新加坡、马来西亚、巴基斯坦、马尔代夫、乌干达；有的国家称审计署(AuditOffice)，如英国、瑞士、新西兰、澳大利亚、塞浦路斯；有的国家称审计委员会(CommissiononAudit)，如菲律宾、科威特、孟加拉国；第一节中央政府审计机关8/71第一节中央政府审计机关有的国家称审计局(AuditBureau)，如瑞典、芬兰、约旦、阿拉伯联合酋长国。沙特阿拉伯称审计总局(GeneralAuditingBureauoftheKingdomofSaudiArabia)；美国称会计总署(UnitedStatesGeneralAccountingOffice)；日本称会计检查院；韩国称监察审计院(也译为监察院)；伊拉克称财政监督部；墨西哥称财政审计署(ContaduriaMayorHacienda)印度尼西亚称最高审计委员会；也门称中央控制和审计委员会(CommissonofControlandAuditofYemen)；印度称主计审计长公署(IndianAuditandAccountsDepartment)。9/71我国的中央审计机关是国务院的组成部门，国务院组成部门的名称一般称部、委员会、局，审计署是特例(还有一个特例是中国人民银行)。因为中央审计机关对国务院其他部门具有审计监督的职责，为体现这一特殊职能，故中央审计机关的名称不称部或者委员会，而称中华人民共和国审计署，以与部、委员会有所区别。我国在正式文件中首次规定审计署这一名称的，是1983年3月8日《国务院关于地方各级审计机关设置和人员编制问题的通知》(国发［1983］36号)。该文件规定：“根据宪法的有关规定，国务院设立中华人民共和国审计署”。国务院于1985年8月29日发布的《国务院关于审计工作的暂行规定》和1988年11月30日发布的《中华人民共和国审计条例》都以行政法规的形式规定了审计署这一名称。《审计法》和《审计法实施条例》沿用了这一名称。第一节中央政府审计机关10/71审计署的行政首长称审计长(正部级)。《宪法》第八十六条规定审计长为国务院组成人员之一。根据该条的规定，国务院由下列人员组成：“总理，副总理若干人，国务委员若干人，各部部长，各委员会主任，审计长，秘书长。”此外，《宪法》第六十二条第五款、第六十三条第二款、第六十七条第九款、第八十条也都有关于审计长的规定。也就是说，中央审计机关还没有成立时，《宪法》已对其行政首长的名称作了规定。据此，《审计法》第七条规定：“国务院设立审计署，在国务院总理领导下主管全国的审计工作，审计长是审计署的行政首长。”国外的中央审计机关的领导人称审计长的很多，如加拿大、澳大利亚、新西兰、瑞士、新加坡、塞浦路斯、马来西亚、孟加拉国、以色列、尼泊尔、苏丹。我国《宪法》借鉴了这一称谓。由于审计长是国务院的组成人员，故审计署毫无疑问是国务院的组成部门。第一节中央政府审计机关11/7112/71国务院于1997年8月3日发布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》第六条第三款规定：“国务院组成部门依法分别履行国务院基本的行政管理职能。国务院组成部门包括各部、各委员会、中国人民银行和审计署。”审计署作为国务院正部级组成部门的法律地位是无可置疑的。需要说明的是，一般所称的审计署专指中华人民共和国审计署。除此之外，使用审计署这一名称的，还有三个：(1)中国人民解放军审计署(原来称解放军审计局，领导人称局长，1992年8月改称审计署，领导人称审计长，中央军委于1995年4月17日发布的《中国人民解放军审计条例》第七条也是这样规定的。)，正军级，由中央军委领导，挂靠解放军总后勤部。(2)香港特别行政区审计署(香港回归前称核数署，领导人称署长)，对行政长官负责，领导人称署长。《香港特别行政区基本法》第五十八条规定：“香港特别行政区设立审计署，独立工作，对行政长官负责。”(3)澳门于1999年12月20日回归后，设立的澳门特别行政区审计署(澳门回归前称审计法院，领导人称院长)，领导人称审计长，对行政长官负责。《澳门特别行政区基本法》第六十条规定：“澳门特别行政区设立审计署，独立工作。审计长对行政长官负责。”第一节中央政府审计机关13/71三、中央审计机关负责人的任免《审计法》对审计机关负责人的任免作了规定。《审计法》第十五条第二款规定：“审计机关负责人依照法定程序任免。审计机关负责人没有违法失职或者其他不符合任职条件的情况的，不得随意撤换。”《审计法实施条例》第十三条规定：“审计机关负责人在任职期间没有下列情形之一的，不得随意撤换：(1)因犯罪被追究刑事责任的；(2)因严重违法失职受到行政处分，不适宜继续担任审计机关负责人的；(3)因身体健康原因不能履行职责1年以上的；(4)不符合国家规定的其他任职条件的。”第一节中央政府审计机关14/71之所以作出这样的规定，主要基于以下两点：第一，审计机关在实施审计监督、维护国家财经秩序的过程中，容易得罪人，为保障审计机关依法行使职权，避免审计机关负责人被随意撤职，必须对审计机关负责人的职务作出法律保证；第二，审计机关独立性的表现内容之一就是官员的独立性，这已为最高审计机关国际组织于1977年通过的《利马宣言;审计规则指南》所确定。国外大多数国家都有类似的规定，已成国际惯例。第一节中央政府审计机关15/71审计机关负责人必须依照法定程序任免，主要是指依照《宪法》和组织法规定的程序任免。根据《宪法》第六十二条、第六十三条、第六十七条、第八十条的规定，审计署审计长的任免程序是：由总理提名，全国人民代表大会决定人选，全国人民代表大会闭会期间由全国人民代表大会常务委员会决定人选，国家主席根据全国人大的决定或全国人大常委会的决定任免。只有全国人民代表大会才根据《宪法》第八十九条第十七款的规定，审计署副第一节中央政府审计机关16/71四、中央审计机关的内设机构中央审计机关：审计署的内设机构，从审计署成立以来几经变动，现在已基本趋于稳定。根据1998年6月12日《国务院办公厅关于印发审计署职能配置内设机构和人员编制规定的通知》(国办发〔1998〕40号)的规定，审计署设12个司，它们是：办公厅、法制司、财政审计司、金融审计司、行政事业审计司、经贸审计司、农业与资源环保审计司、社会保障审计司、固定资产投资审计司、外资运用审计司、外事司、人事教育司。此外还设有机关党委。机关编制为260人。审计署的后勤部门和直属事业单位不列入公务员编制。第一节中央政府审计机关17/71第二节地方审计机关一、地方审计机关的设置和名称《宪法》第一百零九条规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。”据此，县级以上的地方各级人民政府于1983年起设立了审计机关。省、自治区人民政府设立的地区行政公署也设立了审计机关。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条第二款也规定县级以上地方各级人民政府设立审计机关。《审计法》1983年起陆续设立时，一般都称审计局(其中省、自治区、直辖市审计局为正厅级)，行政首长称局长。唯有广西壮族自治区有过例外。该区于1987年将自治区审计局改称自治区审计署，行政首长也称审计长。1992年改称自治区审计厅，行政首长称厅长。各省自治区人民政府设立的审计机关于1992年后相继称为审计厅，行政首长称厅长，直辖市人民政府设立的审计机关仍称审计局(正厅级)，地区(省辖市、州)、县(旗、县级市、市辖区)设立的审计机关称审计局(分别为正处级和正科级)，行政首长称局长。盟行政公署设立的审计机关一直称审计处(正处级)，行政首长称处长。18/71二、地方审计机关的领导体制地方审计机关实行双重领导体制，在本级政府行政首长(正职)和上一级审计机关的领导下开展审计工作，对本级政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。审计机关依法独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。法律规定由本级政府正职首长领导审计机关，这样的规定还不多见。这对于审计机关依法独立行使审计监督权、排除工作干扰非常重要。第二节地方审计机关19/71三、地方审计机关负责人的任免《审计法》对审计机关负责人的任免作了规定。《审计法实施条例》进一步作了更为具体的规定。《审计法》第十五条第二款规定：“审计机关负责人依照法定程序任免。