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高等教育出版社第九章其他行政行为高等教育出版社第一节行政规划第二节行政确认和证明第三节行政调查和检查第四节行政指导第五节行政契约高等教育出版社本章教学目的：通过本章学习，使学生对其他行政行为有个系统全面的认识和把握。本章导语高等教育出版社本章教学要求：以行政法学界通说为依据，一般性地介绍其他行政行为的分类情况，深入地分析和讲解行政规划、行政确认与证明、行政调查与检查、行政指导、行政契约这五类行政行为的基本理论和法律实务问题，使学生对这五类行政行为的概念和特点有清晰、透彻的掌握，并能够运用行政法学的基本原则分析其他行政行为的功能及适用范围等相关问题。本章导语高等教育出版社本章教学重点：有关行政规划、行政确认与证明、行政调查与检查、行政指导、行政契约的基本理论和法律实务问题。本章教学难点：具体运用行政法学的基本原则分析其他行政行为的分类、功能及适用范围，分析各类行政行为在实务中的适用范围等争议性问题。本章导语高等教育出版社第一节行政规划高等教育出版社一、行政规划的概念与特征（一）行政规划的概念行政规划，在静态上是指为处理行政事务、实施行政事业或制定行政政策而由行政机关确定的行政指导性目标；在动态上是指行政机关在实施公共事业及其他活动之前综合地提示有关行政目标和制定出规划蓝图以具体明确行政目标，并进一步制定出为实现行政目标所必须的各项政策性大纲的行政活动过程。高等教育出版社（二）行政规划的特征（1）它是用于实现一定政策的手段和工具；（2）它是实现行政目标的一个过程；（3）在时间上，它具有动态展开的要素；（4）行政规划的内容具有非完结性和留有一定的余地；（5）一般来说，单纯的综合性规划或指导性规划，并不一定要有具体的法律根据，但当行政规划（指拘束性行政规划）的决定将产生各种权利限制的效果时，则必须要有行政作用法上的具体法律根据。具有上述特征的行政规划制度，主要由行政规划的主体、对象（客体）、内容、形式等要素构成。高等教育出版社（一）行政规划的基本功能行政规划的基本功能，总的来说是设定指标性的行政目标来引导相对人以及行政主体自身的行为。由于在现代社会中规划行政的日益展开和规划手段的广泛运用，行政规划的功能日趋复杂多样化，这包括：（1）引导和指导行政相对人的预期和行为；（2）引导、联系和协调其他行政手段（包括行政法律手段）；（3）通过确立科学、合理的行政目标来有效调动行政资源、实施行政活动；（4）通过取得有关行政机关的共识和协调行政政策来提高整体行政效果；等等。二、行政规划的功能高等教育出版社（二）行政规划的适用范围在传统的市场经济国家，有限运用的行政规划主要是在国防事业、防灾救急、城市管理等方面，表现为国防规划、防灾规划、城市规划等保安性质的行政规划，其适用面较窄、政治色彩较浓。第二次世界大战以后，随着国家干预增多和行政民主发展这一双向强化过程，行政规划在日益广泛的领域特别是经济、社会领域得到运用，行政规划的经济性和社会性大大增强。高等教育出版社行政规划的法律形式和内容非常多，可从多种角度分类。例如：根据制定规划的主体不同，可分为中央政府的国家规划，中央各部的行业性规划，地方政府的区域发展规划，等等；根据规划内容可分为经济规划、开发规划、教育规划、产业规划等；根据规划的时间长短可分为长期规划、中期规划、短期规划、年度规划、临时规划；根据规划的适用地域可分为全国规划、大区规划、省规划、市镇规划等；根据规划事项的范围可分为综合规划、专题规划等。三、行政规划的类型高等教育出版社（一）行政规划的确定程序1.行政规划确定程序的概念行政规划程序大致分为行政规划的确定程序、实施程序、监督程序等三大类，其中最主要的是行政规划确定程序（或称为行政规划制定程序，也简称行政规划程序），它是指行政规划主体作出行政规划行为所必须遵循的方式和步骤的总和，属于特别要式程序。四、行政规划的确定与实施高等教育出版社2.行政规划确定程序的规范形态目前各国的行政规划确定程序的规范形态是多种类、多层次的，其中最主要的有：（１）宪法中规定的；（２）法律中规定的；（３）法规（法令）中规定的；（４）政府（行政）规章中规定的；（５）一般规范性文件规定的；（６）纲要性文件附带规定的；（７）在政府（行政机关）工作中长期形成并惯常运用的。高等教育出版社3.主要的行政规划确定程序行政规划确定程序的法律规定和惯常做法主要包括：（1）确定规划主体（行政规划的制定机关）和规划对象（行政规划的范围和主题内容）；（2）调查情况、收集信息、汇总资料和数据；（3）考虑直接有关的利益因素和比较分析相关因素、数据；（4）拟订草案并准备规划的背景说明及有关参考资料；（5）在官方文件和有关传媒预告出来征求利害关系人和广大民众及专家、专业部门的意见；高等教育出版社（6）由各个方面提出意见；（7）由行政规划制定机关负责向公众说明理由和解释疑问；（8）召开公听会（必要时还可召开专门的审议会）；（9）择纳合理意见，修改草案；（10）对有关的期日（如民众提出意见的时限等）加以规定；（11）经有关机关审批；（12）正式公告，周知民众。高等教育出版社（二）行政规划实施中的现实问题与完善路径目前突出的问题和矛盾是：（1）在行政规划的立法上，以分散立法为主，缺少统一的行政规划基本法的指引；（2）在行政规划的程序上，行政规划确定过程的民主性不足，基本上是在行政机关内部封闭运行，忽视行政相对人的参与作用；（3）在行政规划的内容、手段和进度上，科学性、合理性、稳定性亟待加强；（4）在行政规划的效果上，行政规划的关系人的合法权益难以得到有效救济和保障，而随意变更规划的行政机关却难被追究法律责任。高等教育出版社行政规划法治化过程中必须重点解决三个方面的问题：一是行政规划的制订依据；二是行政规划的确定程序；三是行政规划的司法控制。行政规划的救济请求权包括：规划存续请求权，规划执行请求权，过渡措施和补救措施请求权，补偿请求权，等等。行政规划是基于对未来预测作出的，伴随着不确定性，须适应不断变化的情况做出具有弹性的变更。故对信赖行政规划而获得信赖利益的行政相对人给予保护，与对行政规划进行具有弹性的变更之间，存在冲突且难以通过传统补救机制加以解决，须要创造出更适合行政规划的争讼方法来加以救济。高等教育出版社本节实务研究*以《城乡规划法》相关规定为中心进行分析可以得出我国公众参与行政规划的形式多样、程序粗简、实效有限、行政规划主体承担法律责任的范围狭窄等结论。高等教育出版社本节理论探讨*行政规划“不是将抽象的法律规范涵摄到具体的要件事实，而是利益权衡、信息处理、方向确定、手段选择的综合过程”。高等教育出版社第二节行政确认和证明高等教育出版社行政确认和证明，可以简缩为行政确认，或者称为行政确证，是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、特定法律关系或者有关法律事实进行甄别和确证，并以法定方式予以宣告的行政行为。如果单独表述行政证明，行政证明则属于行政确认行为的一种类型。行政确认和证明具有以下特征：一、行政确认和证明的概念和特征高等教育出版社（一）行政确认和证明的行政性基于实现行政目的的需要而开展的行政确认和证明活动，是行政主体依法对特定法律关系、法律地位和法律事实等作出权威判定并予以公示，是依法享有行政确认（证明）权的国家行政机关和法律法规授权组织作出的一类行政行为，其他国家机关和社会组织作出的类似行为不属于行政确认和证明行为。比如，我国的公证机构的公证行为不属于行政确认和证明行为。高等教育出版社（二）行政确认和证明的法律性行政确认和证明所确证的是具有法律意义的社会关系和事实，它是由享有行政确认（证明）权的行政主体，依照法定权限、程序、标准、形式等作出的行政行为，具有公法效力，是行政相对人据以主张权利、对抗第三人的基础根据高等教育出版社（三）行政确认和证明的独立性行政确认和证明作为一类独立的行政行为，与一般的确认行为不同，它不同于与行政许可、征用、给付等其他行政行为关联一体的确认行为。比如，行政许可行为中审查认定行政许可申请人是否符合法定条件的确认行为并不具有独立的法律意义，明显不属于旨在对特定法律事实或者法律关系是否存在进行甄别和确证的行政确认和证明范畴。高等教育出版社（四）行政确认和证明的复合性一般说来，一个完整的行政确认行为可以分解为两部分行为，一是前期的鉴定、甄别并确认、认定的行为，二是后期的对外宣告确认结果的证明行为。这两个部分通常前后连贯、密不可分，可以完整地将其称为行政确认和证明行为。行政证明不同于行政确认和证明的后期宣告明示行为，它包含着行政确认的前期鉴别、认定行为。高等教育出版社（五）行政确认和证明的行政确认和证明在功能、主体、对象、形式等方面表现出多样性。行政确认和证明在行政管理中既能够发挥管理功能，还会产生服务效应，有时就是行政主体提供的一类服务措施；既有依职权的行政确认和证明，也有应申请的行政确认和证明；既可能是特定行政机关，也可能是法律法规授权组织，还可能是行政机关委托其他社会组织进行确认和证明；高等教育出版社既可能是对行政相对人的法律地位、特定法律关系的确证，也可能是对相关法律事实的认定，并且确认和证明的法律关系既可能是行政法律关系，还可能是刑事、民事等法律关系，而对法律事实的确认和证明更为广泛多样，甚至包罗万象。也正因为如此，实践中的行政确认和证明形式多样，通常以鉴定、认定、认证、证明、确定等多种方式实施。高等教育出版社（一）确定确定是指对行政相对人法律地位和权利义务的判别和明确。比如，颁发土地使用权证、宅基地使用证、房屋产权证书等以确定物权，颁发专利权证、商标权证等以确定知识产权，等等。（二）认定认定是指对行政相对人已有法律地位和权利义务或者法定事项是否符合法律要求的判定和确认。比如，产品质量认证，驰名商标认定，工伤认定，医疗事故责任认定，等等。二、行政确认和证明的类型高等教育出版社（三）证明证明是指对法律关系存在状态或者法律地位、法律事实的真实性、合法性等进行明确肯定和确认。比如，学历、学位证明，居民身份证明，无违法犯罪证明，等等。（四）登记登记是指在政府有关登记簿册中记载法定事项，依法明确某种法律事实或者确认某种法律关系的存在、变更或消灭，并依法予以正式宣告。比如，工商企业登记，房屋产权登记，婚姻登记，等等。当然，并非所有的行政登记行为都属于行政确认和证明行为，比如，慈善组织登记属于行政许可范畴。高等教育出版社（五）鉴定鉴定是指对特定的法律事实或客体的性质、状态、质量等进行的客观评价。比如，纳税鉴定，审计鉴定，会计鉴定，等等。除了上述比较常见的确认和证明形式之外，在一些法律法规中还有审定、检验、检疫等术语，它们也属于行政确认和证明的重要形式。规范行政确认和证明形式，限制行政确认和证明法律术语的泛化，是完善和发展我国行政确认和证明制度、促进行政确认和证明类型化的迫切需要。高等教育出版社三、行政确认和证明制度行政确认和证明应当遵循以下原则：（一）依法确认原则依法确认原则要求行政主体在法定权限范围内，遵循法定程序，依据法定标准并以法定形式开展行政确认和证明活动。贯彻依法确认原则还必须强调，行政主体违法确认、滥用证明职权应当承担相应的法律责任，其中包括行政确认和证明无效的法律责任；还应当强调相应的法律救济，其中包括信赖保护原理下的赔偿补偿等。高等教育出版社（二）客观公正原则行政确认和证明是对法律事实和法律关系的甄别与证明，需要建立在对确认对象的客观把握基础上，尤其是面对权属争议、权益冲突时，必须坚持实事求是，客观公正地开展行政确认和证明活动。防止行政主体的主观臆断和偏见，避免行政确认和证明中的任何偏私。（三）行政效率原则行政确认和证明还需要遵循行政效率原则，使其产生积极的行政管理效应和公共服务效果，以有效回应社会争议和权益冲突，稳定社会关系和公共秩序。高等教育出版社具体制度：（一）行政确认和证明设定权制度行政确认和证明的设定是指拥有行政确认和证明设定权的国家机关通过制定法律规范创设行政确认和证明的活动。行政确认和证明的设定在行政确认和证明制度中具有基础性地位，构成行政确认和证明制度体系的基石