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自然资源法1第一节自然资源法与自然保护的关系•一、自然资源的特征和分类•（一）自然资源的特征•1、结构的整体性•2、分布的区域性•3、价值的多元性•4、种类和数量的有限性•（二）自然资源的分类2•1、可更新资源•可更新的资源，也称再生资源，主要指被人类开发利用后，还能够依靠生态系统自身的运行力量得到恢复或再生的资源，如动物、植物和微生物以及水等自然资源。•2不可更新资源•不可更新资源，又称非再生资源，主要是指储量在人类开发利用以后会逐渐减少以致枯竭，而不能再生的自然资源，如矿物、化石燃料等。•3、取之不尽的资源•主要是指那些被利用后不会导致其贮藏量减少，也不会导致资源的迅速枯竭的一类物质，如风力、太阳辐射和潮汐能等。3二、自然资源法的立法沿革•（一）西方•所有权制度及其变迁•（二）我国•宪法第9条，第10条•20世纪80年代后制定了一系列资源法律•《森林法》（1984，1998），《草原法》（1985，2002）；《渔业法》（1986，2000，2004）；《矿产资源法》（1986，1996）《土地管理法》（1986，1998、2004）;《海域使用管理法》（2001）《水法》（1998，2002），《煤炭法》（1996）等•2005年《物权法》(征收和征用的补偿问题)4•三、自然资源的权属关系及其保护法益•（一）自然资源使用权与用益物权的关系•1、自然资源使用权依据特别法设立，而用益物权依普通法设立•2、自然资源使用权主要受制于公益、所以规制法律主要是公法，而用益物权则主要受制于双方利益，所以它完全受私法规制•3、自然资源的取得需要行政上的许可，而用益物权的设立则由当事人双方自行决定•4、自然资源使用权的标的物为法律上的消耗物，设立目的是在不改变其物质属性的前提下作为初级产品而取得，而用益物权的标的物则不为法律5•上的消耗物，它是在保持标的物原始状态下对标的物的使用。•5。自然资源使用权制度强调对标的物进行节制的利用，而用益物权则强调不改变性状的条件下充分的利用。为此，应当根据自然资源使用权和用益物权的本质属性，将采矿权、林木采伐权、取水权和渔业捕捞权等划归为自然资源使用权体系，而将林地使用权、草原使用权也渔业养殖权等划归为用益物权体系6（二）自然资源使用权与人类对自然的享受权（环境权益）的关系1、自然资源法律强调的是保护人类对自然资源的利用关系，虽然保护的结果对自然或生态有益，但是这种利益是间接的和附属于人类经济利益的。2、如果将自然资源和生态系统中各个自然要素均置于自然资源法律之下予以保护的话,就会对那些应当通过法律予以保存的有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区，有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在地的陆地、陆地水体或者海域等非常不利。7四、中国自然资源法中的自然保护规范•（一）自然资源法的基本原则和方法•1、自然资源及其法律保护的原则•（1）重要自然资源的全民所有•（2）合理分配自然资源的经济利益•（3）综合利用与循环利用•（4）因时、因地制宜•是指对自然资源的开发利用应当与特定地域生态系统的结构和功能相适用8•2、自然资源使用权的行使与资源保护•自然资源使用权主要有两个特征，一是它具有物权的性质，可以视为特别法上的物权或者准物权；二是它又含有用益物权的内容即存在着对他人所有之物的使用、收益并排除干预的法律效力。•自然资源使用权的本质属性，可以将自然资源使用权体系分为两大类，一类属于自然资源的取得权体系，它们以实际占有自然资源并直接获利为特征，由直接对自然资源进行支配并获得利益的权利，如采矿权、林木采伐权、取水权和渔业捕捞权等构成。9•一类属于自然资源的用益物权体系，它们以对自然资源的占有并获得资源上的收益为特征，分别由林地使用权、草原使用权和渔业养殖权等构成。•3、自然资源保护管理行政•第一，在自然资源管理的行政过程中，即确定自然资源的所有权、使用权、经营权以及有关的权益，并在此基础上开展自然资源管理事务。•第二，在确定各项权属后，由各自然资源的主管部门对自然资源的开发、利用、保护和管理编制规划，并且提出具体的开发利用原则和方法。•第三，对开发利用资源资源实行申报登记制度，开发利用自然资源者应当事先向自然资源管理机关进行申报和登记，在此基础上由自然资源管理机关向申报者发放开发利用许可证。10•第四，对于开发利用自然资源者实行征收资源补偿费或资源税制度，并且对开发利用者规定具体的禁止性或限制性措施，以保护自然资源的正常增值或繁殖。•第五，对违反有关自然资源法律规定者，由自然资源管理机关依照法律法规的规定予以行政处罚。11（二）土地制度中的土地保护措施•我国《土地管理法》关于特地保护的基本规范《土地管理法》（1986，1988，1998,2004）•主要内容•1、原则：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的原则•第三条十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。12•2、明确土地的所有权与使用权•第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。3、国家对土地实行用途管制制度•第四条国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。13•4、对土地实行分类制，•法律规定，将土地分为农业用地、建设用地和未利用地三类，其中，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公用设施用地、工矿用地、交通水利设施用地，旅游用地，军事设施用地等。14•5、对土地实行一系列的行政管制措施•第二十四条各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。第二十七条国家建立土地调查制度。县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。•第二十九条国家建立土地统计制度。县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案，依法进行土地统计，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报。•第三十条国家建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测。15•6、对耕地实行的特殊保护制度•第三十一条国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。•国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。•第三十二条县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。16•第三十四条国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：（一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（三）蔬菜生产基地；（四）农业科研、教学试验田；（五）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。17•（三）我国《水土保持法》中的土地保护和水土保持规范•1、概述•（1）概念水土保持是针对水土流失现象提出的。所谓水土流失，是指由于自然或人为原因致使土地表层由于缺乏植被保护，被雨水冲蚀后导致土层逐渐变薄、变瘠的现象•（2）《水土保持法》1991年•《水土保持法实施条例》（国务院1993年）•《环境保护法》《土地管理法》《水法》《森林法》《草原法》以及《农业法》都有水土保持的规定。18•2、主要内容•第一，国家对水土保持工作实行预防为主，全面规划，综合防治，因地制宜，加强管理，注重效益的方针。•第四条国家对水土保持工作实行预防为主，全面规划，综合防治，因地制宜，加强管理，注重效益的方针。•第七条国务院和县级以上地方人民政府的水行政主管部门，应当在调查评价水土资源的基础上，会同有关部门编制水土保持规划。水土保持规划须经同级人民政府批准，县级以上地方人民政府批准的水土保持规划，须报上一级人民政府水行政主管部门备案。水土保持规划的修改，须经原批准机关批准。县级以上人民政府应当将水土保持规划确定的任务，纳入国民经济和社会发展计划，安排专项资金，并组织实施。县级以上人民政府应当依据水土流失的具体情况，划定水土流失重点防治区，进行重点防治。19•第六条国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门，主管本辖区的水土保持工作。•第二，规定了防治水土流失的预防措施。•主要内容包括：由政府组织农业集体经济组织和国营农、林、牧场种植薪炭林和饲草、绿肥植物，有计划地进行封山育林育草、轮封轮牧、防风固沙、保护植被。禁止毁林开荒、烧山开荒和在陡坡地、干旱地区铲草皮、挖树兜，以及开展扩大森林覆盖面积，增加植被等，在自然资源开发利用如开垦土地、伐木、建设施工中采取防止水土流失的措施（12-20条）20•第三，规定了水土流失的治理措施•我国水土保持法规定，应当由政府按照水土保持规划有计划地组织对水土流失进行治理，同时国家鼓励水土流失地区的农业集体经济组织和农民对水土流失进行治理，并在资金、能源、粮食、税收等方面实行扶持政策，将治理任务列入承包合同并按照谁承包治理谁受益的原则，对承包治理所种植的林木及其果实，归承包者所有，因承包治理而新增加的土地，由承包者使用。对于造成水土流失的，由开发建设和生产单位负责治理，办单位无力治理的，由水利部门治理，治理费用由造成水土流失的企业事业单位负担（21-28）21（四）防沙治沙法中的土地保护规定•1立法•为了限制人为破坏植被的行为，我国《森林法》《草原法》《水土保持法》等法律分别做过一些防沙治沙的规定。但都未能从根本上遏制沙漠化扩张的作用。•为了预防土地沙化，治理沙化土地，促进经济和社会的可持续发展，我国于2001年8月制定了《防沙治沙法》，对土地沙化的预防、沙化土地的治理和开发利用作出了具体规定。22•2、主要内容•土地沙化的内涵•广义上的土地沙化，是指因气候变化和人类活动所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被破坏、沙土裸露的过程。•狭义是指主要因人类不合理活动所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被及覆盖物被破坏，形成流沙及沙土裸露的过程。•我国防沙治沙法所指的土地沙化是狭义内容。•本法所称沙化土地，包括已经沙化的土地和具有明显沙化趋势的土地。具体范围，由国务院批准的全国防沙治沙规划确定。23•（1）防沙治沙的原则•（一）统一规划，因地制宜，分步实施，坚持区域防治与重点防治相结合；•（二）预防为主，防治结合，综合治理；•（三）保护和恢复植被与合理利用自然资源相结合；•（四）遵循生态规律，依靠科技进步；•（五）改善生态环境与帮助农牧民脱贫致富相结合；•（六）国家支持与地方自力更生相结合，政府组织与社会各界参与相结合，鼓励单位、个人承包防治；•（七）保障防沙治沙者的合法权益。24•（2）防沙治沙规划制度•第十条防沙治沙实行统一规划。从事防沙治沙活动，以及在沙化土地范围内从事开发利用活动，必须遵循防沙治沙规划。•防沙治沙规划应当对遏制土地沙化扩展趋势，逐步减少沙化土地的时限、步骤、措施等作出明确规定，并将具体实施方案纳入国民经济和社会发展五年计划和年度计划。•第十一条国务院林业行政主管部门会同国务院农业、水利、土地、环境保护等有关部门编制全国防沙治沙规划，报国务院批准后实施。•省、自治区、直辖市人民政府依据全国防沙治沙规划，编制本行政区域的防沙治沙规划，报国务院或者国务院指定的有关部门批准后实施。25•沙化土地所在地区的市、县人民政府，应当依据上一级人民政府的防沙治沙规划，组织编制本行政区域的