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吕志胜加拿大经济和社会的稳定健康发展，与财政管理体制的有效运行有直接的关系，总结别国成功的经验，对推动我国财政体制改革具有直接的借鉴意义。在加拿大联邦枢密院的邀请和安排下，财政部有关部门对加拿大财政管理体制进行了为期三周的重点考察。一、加拿大财政管理机构的设置和财政政策制定体制在加拿大联邦政府机构中，与财政收支管理直接相关的部门主要有四个：财政部作为宏观管理部门，负责向政府提供宏观经济形势预测和政策建议，同时还负责编制预算，承担税收和关税立法修订草案的制订，管理联邦政府债务，管理联邦对省和地区的转移支付，制定金融政策，并代表加拿大政府参加国际金融机构。国库委员会是一个内阁机构，由一名主席和包括财政部长在内的五位部长组成，主要负责财政支出管理，包括协助财政部编制部门预算，按预算进度下达财政资金拨付计划，监督部门预算的执行。财政部、国库委员会在财政收支管理中起着主导作用。海关与税收总署主要负责税收预测和征收，关税征管，利用税收手段调节社会和经济发展等。国家出纳总署是专门负责国库收支和政府帐务处理的部门，其职责是为联邦政府提供银行现金管理服务，代表政府拨付资金，管理政府所有收支项目的帐务往来，起草政府财务报告和决算报告，监督各部门的预算执行。加拿大财政管理机构设置的特点：预算编制与预算执行相分离；政策的制定与事务管理相分离；职能机构相互协调，相互制约。加拿大财政部是联邦政府政策咨询与制定的重要职能部门。财政部长是总理制定经济政策的主要建议人。为了提高经济决策的科学性，财政部$%的司局及人员从事财政经济预测和政策研究。设有财政政策局、经济研究与政策分析局和经济分析与预测局等，监测所有的国民经济运行指标，负责经济和财政形势分析，研究制定收入、支出政策以及货币政策，为联邦政府提供必要的经济信息和政策建议，提出年度财政预算框架，并就这些问题同枢密院保持密切联系。业务司局的工作重心也体现在政策的研究与制订上。财政部聘用了许多著名的经济学家，同时还广泛吸纳社会及私营部门的经济人士参与。二、集中与分层有机结合的决策和支出管理程序在加拿大联邦管理体制中，项目计划由政府有关部门上报国库委员会秘书处审核。国库委员会秘书处有权对项目合理性进行裁决，并确定资金的实际规模；国库委员会秘书处若不能裁定，上报国库委员会讨论。国库委员会直接面对各部门，具有项目决策的权威性；国库委员会若不能定论，由国库委员会分别报财政部和枢密院审核；若财政部和枢密院不能达成一致意见，分别报内阁预算委员会、经济委员会决定；如果经过上述程序仍然不能作出决策，最终上报总理定夺。一般情况下，到内阁经济委员会大多数问题都可得到解决，只有极少数棘手问题呈报总理决策。一旦决策确立，决策层与项目单位都要承担相应的责任与义务。#$$%年第&期各级决策机构的决策依据主要是项目评估六项标准：该项目是否符合公共利益？政府在项目中的作用是否恰当？地方政府是否能更好地完成该项目，如省级或市级？该项目是否能由私人部门或自愿部门来完成？该项目是否能更有效率地完成？财力及其他相关能力是否允许？这种决策体制，保证了决策的公开、透明和可信性，明确了评估标准，从而强化了对财政资金使用效益的监督。同时还明确了决策责任，规范了政府行为，避免暗箱操作，遏止不合理或违规现象。集中与分层分工结合，减少了支出管理部门与其他部门的矛盾，高层领导能集中精力较多地考虑宏观层面上的事情。三、多层磋商的财政预算编制和法制化管理制度加拿大实行的是部门预算管理制度。在预算编制过程中，枢密院会同财政部（或单独）向总理提出预算战略要点建议，财政部最终制定预算并负有责任，国库委员会协助预算编制并具体执行。确立初步预算框架。加拿大每年在财政年度前一个月着手编制下年预算。财政部、枢密院根据总理施政方针，提出新的收支政策和预算建议，并由国库委员会秘书处通知各专业部委。各部委根据建议制定部门业务计划。业务计划为三年滚动计划。初步预算分别报送财政部和国库委员会秘书处，由国库委员会秘书处进行初步审查汇总。内阁磋商。每年’月份，财政部长在内阁会议上提出财政经济预测结果及下年预算要点，与各部委负责人就预算安排进行具体磋商。根据磋商结果及上年财政决算分析，对部门初步预算进行修改，达成预算内阁磋商框架。议会磋商。%$月中旬，众议院财政委员会举行听证会，财政部长发表预算要点，财政部配合发表《经济财政更新报告》。经过听证，众议院财政委员会提交磋商报告，包括委员会少数派的意见，但不表决。这份报告是政府预算基础。确定最终预算。财政部负责将议会磋商形成的预算建议反馈给政府，财政部长与总理根据内阁讨论结果和众议院财政委员会报告，确定最终预算案。实际上总理和财政部长是预算的最终决策者。预算批准。次年#月，财政部长代表政府向议会提交预算案。(月末，众议院财政委员会向众议院全体会议提交预算审查报告，并在议会讨论通过。预算一旦通过立法程序，任何未经议会批准而改变预算的行为，都将被视为违法。预算执行结果，必须经过有关部门评估和审计署审计。若没有实现预算目标，要追究相关领导人的责任。四、单一预算下的国库集中收付制度加拿大实行单一预算，国库集中收付制度是预算执行的基本制度。加拿大财政收入)(*来自于税收，非税收入占政府收入的(*。所有政府收入都统一计入“国家收入总帐”，由国家出纳总署统一管理。财政支出由国库委员会负责审核。国家出纳总署按预算要求通过加拿大支付体系，以支票或自动转帐的方式直接将款项支付给收款人，包括养老金、国家退休金、商品服务税退税、儿童福利金、工资、退休金等付款项目。同时，每月给各政府部门较小数量的现金，供各部门支付工作人员差旅费借款和其他小额零星开支，这些支出要定期到出纳总署报销。加拿大国库集中收付制度是通过两个完整的电脑网络管理系统———加拿大收付系统和中心会计系统管理的。加拿大收付系统是以银行为中介的资金收付体系，几乎囊括了所有的部!#!经济社会体制比较门、单位和个人（按照国家出纳总署的规定，这些收支主体只准在银行开设一个帐户），出纳总署的收支业务主要依靠这个系统来完成。中心会计系统是一个政府帐务处理系统，该系统核心是国家出纳总署，在每个政府部门、预算单位、银行和国有企业都设有一个终端接口，所有政府交易的财务信息传递和帐务处理都通过这个系统进行。国家出纳总署还履行国家会计职能，统一管理政府帐目和各种收支交易的帐务往来，起草政府财务报告和决算报告，监督预算执行。月度终了#$个工作日内发布月度财务报告，当月结束后%&个工作日内发布税情报告，年度终了’个月内发布年度财务报告，’!(个月内发布决算报告。出纳总署根据上述报告，向部门提出预算执行的意见和建议，一旦发觉某项支出超过了预算限额，采取停止对其拨款等措施保证预算的正常执行。加拿大统一的集中收付制度，减少了财政收支的中间环节，杜绝了财政资金被挤占、截留、挪用等问题，保证了政府财权、财力的完整性，确保了财政资金的使用效益。特别是预算编制、预算执行、资金收付既相对独立、又相互制约的管理体制，并及时准确地反馈预算执行进度和预算执行中存在的问题，以便及时予以监督。五、兼顾经济发展和社会公平的转移支付制度加拿大由联邦、省和市三级政府组成。联邦政府主要负责全国性事务，包括外交、国防、国际贸易、失业保险、货币政策和立法、航空、铁路建设等项目。省政府负责本省行政、司法机构运转、教育、卫生、社会服务、公安、高速公路等事务。市政府是省政府的派出机构，主要负责市政管理和社会治安方面的事务，支出只占全省支出的一小部分。)(((!*$$$财政年度，联邦政府收入与省政府收入占总收入的比例为&)+和%(+，项目支出比例为#,+和’*+，省政府的项目支出责任较重，几乎是联邦政府的*倍。为了解决联邦政府事权、财权不对称及各省经济发展不平衡所导致的财政收入的差距问题，加拿大政府建立了一套转移支付制度，采取三种支付方式，即卫生与社会性转移支付、均衡性转移支付和地区性财政补贴。卫生与社会性转移支付。卫生与社会性转移支付是联邦政府为资助省和地区政府更好地支持卫生、教育、社会服务等社会事业发展而设立的一项转移支付，也是加拿大最大的一项转移支付。这项转移支付按预算确定额度按人头计算。卫生与社会性转移支付是限制性的转移支付，《加拿大卫生法案》对其使用范围专门作了具体规定。如果省和地区政府不按法定范围使用这笔资金，联邦政府有权拒绝支付或收回这笔资金，但省和地区政府有权根据本地情况和政府工作重点，在规定范围内自主确定这笔资金的具体用途。卫生与社会性转移支付有两种实现方式：一是现金转移支付方式，由联邦政府直接拨付。二是税收转移支付方式。联邦政府将联邦个人所得税收入的)#-&+和企业所得税收入的)+让渡给省和地区政府，专项用于卫生和社会项目支出。税收转移支付是以税法的强制性为基础的，转移支付的规模随着经济的增长而逐年递增。现金转移支付的规模由联邦确定。均衡性转移支付。均衡性转移支付是联邦政府为调节各省之间的收入差距而设计的一种补助方式，财力低于标准收入的省，都可获得这种转移支付。标准收入按照魁北克省、安大略省、马尼托巴省、萨斯喀彻温省和不列颠哥伦比亚省等&个省的人均财政收入水平确定。均衡性转移支付是一种非限制性的转移支付，省政府可以自行确定资金的用途。均衡性转移支付，不是把发达省的一部分财政收入拿来转移给穷省，而是全部由联邦政府支付。为了避免过度均衡性转移支付使联邦政府背上包袱，加拿大规定了均衡性转移支付上限年增长速度不能超过!#!$%%&年第’期年经济增长率，下限由联邦政府与省政府协商确定。地区性财政补贴。地区性财政补贴是联邦政府专门为三个特别行政区设立的一种非限制性转移支付。这是专对地处北部寒冷地带，人烟稀少，经济总量弱，财政自给能力低的三个特别行政区，这些地方政府支出在很大程度上依赖于这种转移支付。财政补贴数额根据地区政府的支出需求与其收入能力的差额确定的。六、以最终绩效考评为中心的激励管理制度加拿大政府有一套较为完整的政府工作绩效考评体系。考评的结果与政府工作目标相比较，从中找出政府工作得失，以便对政策或项目作出修改、保留或停止的决定。根据经济预测和经济社会发展战略，政府提出年度工作目标和预算战略要点。工作目标有定量和定性两种表述方式，设有明确的分类指标体系。每个项目必须有项目量化目标、实现方式、执行评价方式，相应行政责任。部门和联邦政府将依此对项目计划执行结果进行自我评估和政府评估，评估结果体现在每年秋季公布的年度报告中。政府工作测评体系包括&个政府工作目标及其相关联的$(个核心效绩测评标准。核心内容主要包括三部分：人的测评：主要包括寿命预期、健康状况、受教育程度、收入状况和生活水准。经济前景测评：包括)*+增长、就业增长、劳动力技术含量和生产效率、科技发展水平、基础设施能力、政府支出水平和效果、税负情况、国家信用评级、净债务、进出口贸易、工作环境。生存环境测评：主要包括资源可持续发展能力、环保水平、土地生产力、人均享受的自然、历史和文化资源、联邦与地方政府体制效绩、加拿大的国际竞争地位。特别需要指出的是，加拿大政府始终把改善税收环境、促进经济持续增长和创造更多的就业机会作为政府工作的基本目标。通过部门业绩考评，判断项目计划制定与执行情况，评价部门领导人政绩。以财政部为例，如果预算执行结果远远超过了预算目标，表明预算编制水平过低，必须对经济预测系统和预算编制方式进行改革，同时，对部门领导人的专业能力提出质疑。而如果预算执行结果落后于预算目标，要分析是预算编制的问题还是预算执行的问题，并对相关责任进行追究。政府工作考评结果，与上一年进行对比，得出提高、持平或下降的结论，并作为政策调整的依据。部门或联邦政府的工作考评结果，必须经过审计署审计。审计署独立执法，向国会负责，评估结果向国会报告，并向社会公布。加拿大政府工作效绩考评体系，实际上是一套完整的政府行为约束机制，它包括行政约束和舆论约束。它的作用在于：一是促使政府决策科学性的提高。任何项目计划必须建立在全面的科学预算的基础上，并承担与行政权利相对称的行政责任，避免了决策的随意性和人为因素的影响，有效地提高了社