非营利组织管理案例

非营利组织管理案例政府的划算买卖——为什么购买NPO公共服务2010年1月15日作者：徐永光徐永光，南都公益基金会副理事长兼秘书长，中国青少年发展基金会副理事长，第九、第十届全国政协委员。1986年任团中央组织部部长；1989年3月任中国青少年发展基金会秘书长并创建希望工程；2005年任中华慈善总会副会长、中华慈善大会组委会副主任兼秘书长；2007年5月任南都公益基金会副理事长兼秘书长。红基会小天使基金刚获得了5000万的财政拨款，这究竟是不是政府试图打破“全能政府”形象、外包公共服务的开始？2009年12月，一笔来自财政部的5000万元拨款划入了中国红十字基金会小天使基金的账户，使1548名在小天使基金等待救助的白血病患儿每人获得3万元医疗救助金。一些媒体称，这是首例“政府用财政资金购买NPO（非营利组织）服务”，有着开创性的示范意义。笔者以为，这件事能引起如此大的社会关注，本身就具有一定的社会创新价值，尽管在技术层面还有许多可商榷之处。跳出细节的争论，进行远距离的观察，对于客观判断这件事情的价值会有帮助。为求效率政府购买公共服务政府购买NPO服务，在国外早已司空见惯。我曾受邀访问美国一家著名的儿童救助机构“星星共同体”。这个创建于1918年的非营利组织坐落在密西根州一处私人捐赠的庄园内，故树环绕，绿草如茵。“星星共同体”服务的对象是18岁以下的问题儿童。这里集中了数百名程度不同的犯罪少年，严重的还需要在宿舍两头设上铁栅栏。孩子们每天在宽敞的教室、活动室、图书馆或户外学习活动，他们自己管理活动室、图书馆、餐厅和宿舍。政府按每名孩子每天一百多美元的标准给“星星共同体”支付费用，占该机构总支出的90％以上，其余的经费来自于社会捐赠。政府为什么花那么大的本钱购买NPO的服务？“星星共同体”总裁告诉我，一是，政府与NPO合作，成本支出比自己开设的少年监狱要低不少；二是，我们对孩子的教育、服务和管理更加人性化，比少年监狱警察看管的效果要好得多。对总裁的解释，我们心悦诚服。为求效率政府购买公共服务美国2007年民间慈善捐赠总额为3070亿美元，占GDP的2.2％。美国政府购买NPO的服务通常为民间捐赠总额的1.5倍，近达5000亿美元。在费城市政府的人类发展局，官员们十分坦率地说：NPO效率高，政府效率低，故大量公共服务项目——包括教育、文化、医疗卫生，尤其是老人、儿童、残疾人、孤儿等特殊群体的服务，都是由NPO做，政府购买服务。政府购买NPO服务的经典应属我国的香港。在香港，社会服务、福利性民间组织的总收入中，约70％来自于政府购买服务，只有30％来自于社会捐赠和服务收费。这还不包括政府补贴民间组织办学的教育支出。今天，在香港寻找公立中小学还不那么容易。香港中小学中公立体制只占6％，私立占4％，政府补贴社团办学占到了90％。香港民间团体圣公会一家，就办有中学33间，小学56间，幼稚园36间。香港政府很会算账——公立学校成本高，补贴民间办学成本低啊！财政拨款VS政府购买NPO服务回到国内，政府购买NPO的公共服务也有堪称典范的案例。2006年，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会共同在江西省开展“非政府组织和政府合作开展村级扶贫规划试点的技术援助项目”。财政部拿出1000万扶贫专项资金，通过中国扶贫基金会向国内NPO公开招标，在江西省乐安、兴国和宁都三县18个村实施村级扶贫项目。中标的民间组织带上政府拨付的50万扶贫资金和亚洲开发银行提供的5万元工作经费进村工作，与村民一起制定村级扶贫规划项目，创建和示范NPO参与政府扶贫项目的机制和模式，并为政府有关部门提供政策建议。财政拨款VS政府购买NPO服务在项目招标过程，中国扶贫基金会组织了一个16人评审委员会。江西省扶贫办根据评审委员会的评审结果和建议，做出最终选择决定，并要得到亚行“无反对意见”的确认。在中标机构进村前，扶贫基金会还请国际、国内专家对他们进行了业务培训。这个案例展现了政府购买NPO服务的一些基本原则和规范。“购买”者，公平交易之谓也。谁干得好，就购买谁的服务，可以货比三家，按质论价，提高公共财政投入公共服务的资金效率。竞争、择优是政府购买NPO服务不同于财政拨款的地方。政府购买需要公开、透明，所以，只提购买是不够的，应该提“政府采购NPO公共服务”。这次财政部给红基会小天使基金拨款5000万元，似可归于“单一来源采购”方式，或许属于财政拨款的性质地方政府与NPO争食但我们对政府购买也不能太乐观。去年8月，清华邓国胜教授公布了“汶川地震捐款八成入政府财政账户”的研究报告，引起社会高度关注。笔者以为，造成这个局面的原因一方面是公募基金会、慈善会、红十字会筹集到的捐款太多，自己消化不了，只能请政府帮忙去落实；另一方面表明中国今天还处在“NPO购买政府服务”的尴尬阶段，说白了，一些地方政府还在与NPO“争食”，需要利用民间慈善资源来弥补公共财政投入的不足。回到现实，在政府与NPO的合作中、在慈善资源的配置中，当务之急是培育发展大量从事社会公共服务的NPO，提高民间组织吸收消化民间慈善捐款的能力，逐步减少直至结束政府使用民间慈善资源。在这个前提上，再来谈政府如何购买NPO服务就比较有话说了。第九章非营利组织管理传统的公共行政中，强调政府和市场非此即彼的作用，比较忽视社会参与的重要性。20世纪70年代西方公共部门管理的危机引发了普通的改革浪潮，它强调，包括非营利组织在内的一系列公共主体必须以多元的模式承担起对社会共同事务管理的责任。非营利组织是公共资源分配的一种制度安排，作为一个重要的公共部门管理主体，在公共服务和公共管理中扮演着十分重要的角色。第一节非营利组织概述一、非营利组织的的含义根据美国联邦国内税法，对于合乎免税规定的非营利组织，曾作过以下定义：“非营利组织本质上是一种组织，限制其将净盈余分配给任何监督与经营该组织的人，诸如组织的成员、董事或理事等”。也就是说，非营利组织受到不分配盈余的限制。有的学者从功能的角度来界定非营利组织，认为非营利组织是满足公共目的的，实现社会公善的私人组织。不过有学者认为公共目的一词太过宽泛。二、非营利组织的的特征虽然对非营利组织的定义有差异，但是它有一些基本的特征。萨拉门（Salamom,1992）认为，非营利组织可以归结如下特征：1.组织性2.民间性3.非营利性4.自治性5.志愿性6.非政治性7.非宗教性。三、非营利组织产生与发展的原因1、政府失灵①发达资本主义国家的福利国家危机②转型国家的国际社会主义危机③第三世界国家发展模式危机④世界环境危机2、市场失灵①完全竞争的市场机制只是理论上的②“公共物品或服务”与“搭便车”3、契约失灵契约失灵是指由于信息不对称导致仅仅依据生产者和消费者之间的契约，难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为的出现。契约失灵理论是由美国学者汉斯曼提出的，它也是从经济学的角度研究非营利组织问题，但它与市场失灵、政府失灵理论不同之处在于，政府失灵、市场失灵理论主要研究的是为什么有些公共产品要由非营利组织提供，而契约失灵理论研究的是为什么有的私人产品也要由非营利组织提供。契约失灵无法靠市场自行解决，消费者在购买产品时往往会选择依靠市场之外的一些组织来保护自己的利益。政府和非营利组织就是市场之外的组织机构，它们都不以营利为目的，它们在提供产品和服务时不会借信息不对称的优势获取利润。4、内在动机①谋取个人和团体的私利②带有利他主义色彩，又期待某种回报③纯粹的利他主义5、历史渊源①自由结社的传统②致力于慈善与社会优先的传统6、社会因素①政府的支持②公民的参与意识与自我权利保护意识③自治环境第二节非营利组织与其他组织的互动一、非营利组织在社会、经济中的作用1、培育民主价值观，提高公民参与水平2、制约政府权力3、克服政府的合法性危机4、满足社会多元化的需求5、提高公共物品的供给效率6、成为重要的经济和社会力量7、建立社会保障的科学模式二、政府对非营利组织的影响1、法律规制2、政策提供3、财政支持案例：被取缔的NGO引自：新加坡联合早报据一些研究中国NGO（非政府组织）发展的专家介绍，中国政府是在1986年改革开发的政策环境下，允许欧洲的NGO进入中国。虽然远在这以前，国际NGO在上世纪初即已参与中国的发展建设。1915年，美国洛克菲勒基金会开始资助中国的自然科学学科建设、北京猿人的挖掘鉴定，也支持过晏阳初的平民教育运动。直到1949新中国成立后，该基金会与中国方面的合作才被迫停止。上世纪90年代中以后，国际NGO大量进入中国，与此同时中国民间草根NGO随之迅速发展。1998年清华大学成立NGO研究所，恰恰说明中国“NGO现象”的突出。本世纪初，中国NGO的数字是惊人的。清华大学公共管理学院NGO研究所所长王名2004年曾经指出，将中国所有的NGO加在一起：包括有官方背景的民间组织（如中国妇联、残联等，在中国体制下也被归类为“民间组织”）；民间的草根NGO，以及海外NGO，这三者总数大约在300万左右。这还只是保守估计。不过，尽管数量庞大，中国草根NGO对国家政策的影响力却非常薄弱。基本上能够代表公民社会与政府部门对话，影响当局决策主要局限在环保NGO。在环保领域以外，多数的NGO只能发挥社会帮扶、救助等服务性的功能。多年来，政府对NGO的态度也始终暧昧不明，虽然NGO的慈善救济功能渐渐受到认可，但是注册与募款难的情况一直不变，不少NGO于是采用商业注册的方式运作。而在另一方面，随之社会的发展，NGO的维权色彩加重了。一些NGO将推行制度改革为己任，并更积极地干预社会现实。于是，体制与NGO间关系，从博弈角力，升级到贴身肉搏式的冲突。最近一个月来，体制外知识分子议论最多的话题，恐怕是著名NGO“公盟”创办人许志永被控逃税、遭警方带走的消息。公盟的前身是2003年就收容遣送制度提起违宪审查的阳光宪政研究中心，2005年6月重新注册法人名称为“北京公盟咨询有限责任公司”。据其网站介绍，公盟主张中国和平发展成为现代化国家，他们将人权、民主和法治视为努力的方向，主要工作是“选择中国典型的前沿问题进行调查研究，提出改革意见和立法建议”。许志永被捕后，在维权NGO群体里造成了风声鹤唳的效果，许多人将之视为当局打压NGO的前奏。也有知识分子警告说，当局连作风温和的公盟都无法容忍，恐怕会将其他NGO都推到激进的道路上。中国基层领域里官权与民权的冲突，不是因为NGO出现才产生，而是源于现行体制本身的监督漏洞、利益分配不均与权责不符。在这个环境下，维权NGO与民间力量集结起来的趋势，难免给以“维稳”为最高目标的政府造成压力，然而，问题的解决最终还是取决于政府进行制度调整的能力与决心，而非其他。采用拖延战术，其实是给未来投下更大变数。把矛盾留到未来，社会情绪积累后爆发出的能量或许更大。近期，我总感到知识界忧心忡忡，忧虑的气氛越来越重。第三节我国非营利组织发展中存在的问题及解决对策萨拉蒙志愿失灵理论1.慈善不足2.家长作风3.业余性4.对象的局限性5.存在被环境同化的可能志愿失灵的应对：“委托政府”理论政府为实现自己的目标而将提供公共服务的任务委托给非营利性组织来承担，二者之间达成一种相互依赖各自比较优势的分工，政府负责资金支持，非政府组织负责提供服务，二者的合作可以使双方各自发挥出自己的优势。政府通过一部分职能下放，达到节约成本的目的，尽管政府需要订立合约进行监督，但是这些都低于直接提供公共服务的成本，同时这种合作可以适应地方各种需求，避开庞大的官僚系统。如果某些公共产品不是由政府独家提供，而是由政府和非政府组织共同提供，并且在它们之间建立起一种平等的竞争关系，那么肯定会促使它们提高生产效率，扩大消费者的选择机会和效用。一、发展中存