水价二十讲

水价二十讲目前，中国水价是政府价格部门确定的、由自来水公司直接向用户征收的费用，政府的水资源费、污水处理费都隐含在自来水公司的水价之中，水资源费成了成本、污水处理费成了代收。各地水资源费差异巨大，从每吨0.1-1.6元不等，远远没有到位；各地供水服务成本在1.0-2.5元不等，存在服务缺口，污水处理费在0.4-1.3元不等，也远未到位。这是一种不合理的收费体系，表现在：其一，在中国目前的水资源背景下，水的浪费严重，水的价值在社会经济对价中存在严重低估。但是受制于水价由水务服务企业向公众征收，公众不认可提高水价，认为会提高企业的垄断收益。其二，依据成本定价适合于水资源没有成为制约因素的20年前，水资源价值可以不参与定价体系。当水资源日益稀缺，水资源价值越来越高，水资源如果简单作为成本纳入水价，就已经呈现收费倒挂。目前水价中企业代收的费用已经约为50%，而且这个比例还在不断提高。以价格名义代收水资源费和污水处理费，造成社会对供水服务价格的严重误解。其三，严重缺位的水价，不仅让水的价值低估，而且严重制约了水的投资、水质保障、管网改造、以及流域生态的恢复；使行业陷入低价低质、低质低价的发展怪圈。合理的定价模型应该兼顾水资源价值和供水服务水平。目前，中国的水价形成机制已经严重制约了水务服务的安全和可持续性，需要大的调整。如何建立适合中国特点的水价模型还需要系统研究。但是，不管哪种定价模型，消费者所支付水价，不能再简单以成本作为唯一基础，还需体现水资源价值。但这并不意味水务服务公司收入会因此大幅度提高，因为消费者所支付的价格可能大于，而并非简单等于水务服务公司的直接所得。也就是说消费者支付形成水价收益并非完全归水务服务企业，企业获得的收入部分仍然需要依据其服务水平和服务成本而确定，并接受政府监管，而多出的部分，相当于水资源公共基金，由政府应用于水资源的保护、管网的更新、生态恢复以及弱势群体的补贴等方面。据中国水网研究显示，中国水价占居民支付比例不到1%，世界银行的报告提出的国际通行标准是3-5%，越缺水的地方比例越高。对当下中国而言，适当提高水价，并从形成的水资源公共基金中支付给贫困人群的补贴，可使贫困人群的水价支付比例仍然保持在1-2%之间，富裕人群可达3-5%，以体现社会公平。核算下来，如果补贴得到，即便水价提高较大，也可以将社会的总体支付比例总体维系在3-5%的水平，实现资源的持续利用。但是，这里有一个水价调整必须掌握前提，就是消费者所支付水价的去向必须公开，给水务服务公司多少，政府用了多少，都接受社会监督。供水行业是一项重要的公共服务，虽然关系国计民生，因为行业的自闭，长期并没有进入广泛的公共视野。2009年以来，水价逐渐成为行业和社会共同关心的关键词。因为水价，让社会极大地关注了水务行业；因为水价，让行业企业和专家都必须面对社会；因为水价，各级政府开始认真面对自己的公共服务责任。对水价的这种关注，让城市供水这个传统行业由后台进入民生的前台，也迫使每一专业研究机构，需要用非专业的方式与公众进行沟通。应中国水网的邀请，以我们的初浅的专业研究和调研为基础，从与公众的角度沟通的角度，展示一下城市供水行业的困难与问题，因此陆续形成了涉及水价的二十篇短文。面对社会，太大的压力让城市供水有些难以承受，有太多的内容需要与社会交流，也有更多的问题需要社会帮助解决，二十篇短文权当一次专业问题科普化的一个尝试。文中观点属个人观点，政府和同行不一定能够完全赞同，但是本着实事求是的精神与大家讨论。之一：水价上涨的五个基本原因城市供水是城市市政基础设施的重要组成，供水事业直接关系到广大人民的健康和生活保障，关系到工业生产的发展及城市化进程，是社会发展和人民生活不可或缺、不可替代的基础行业，是政府公共服务的重要内容。1998年以后，在《城市供水价格管理办法》推动下，中国城市水价形成快速增长的趋势。这个办法确定了基本的定价原则，包括利润加成本的制度，保本微利的原则，以及关于资源型价格调整的思想。目前的调价依据依然是它，现在这个办法已经进入国家修订的轨道了。在这个办法的基本原则指导下，10多年来，城市水价一直发生着比较大的变化。我国36个核心城市，10年来供水价格每年平均增长5%左右，污水处理费平均增长在15%左右。水价调整一直在进行中，那么为什么最近会出现更为明显的趋势呢？这和我们现在的形势发生变化有关系。有五个原因促成了最近突发性的调价：一是供水成本确实在增加供水成本增加的原因有环境代价：以前我们发展30年没有支付足够的环境代价，积累下来的结果是水源地合格率比原来低了很多，各大公司取的原水合格率处在比较低的水平，官方数字据说是70%的合格率。整个行业就是在这样的背景下，要满足比较高质量的供水。因为供水不仅仅是工业原料，它也关系到人民的健康，包括“致畸、致癌、致突变”的物质都在水中，这是最让人担心的。我国人民烧开水的习惯能够初步解决微生物的污染，掩盖了水质上的问题，但是随着水源的污染，大量的溶解性有机物进入了水体，光靠煮沸的办法是很难解决的。因此，国家2007年发布了新的国标，把水质标准由35项提高到106项，基本和国际接轨，2012年要强制执行。但是，要达到标准要求、解决上述问题光靠20年来建的陈旧设施实际上很难达到，如果不增加成本意味着老百姓的健康很难保障，这个威胁甚至在有些地方已经显现出来了，包括南漳和赤峰的自来水污染事件等。其实每年自来水行业发生的这些事件非常多，大部分是地方政府协调处理了，并没有让老百姓完全知道。二是污水处理的要求增加十年前，我国只有150座城市污水处理厂，现在县城以上有1600座污水处理厂，2010以后可能要达到近4000座。总之，按照国家的要求2010年城市要达到70-80%的污水处理率，36个核心城市按照最新的要求，要达到100%的污水处理率。污水处理的成本在国际上来说和供水是相当的，原来我国水价里没有完全考虑这个因素，十年前水价里面就没有污水处理费，所以这几年涨得非常快，但是，仍然和我们处理100%污水的要求有很远的差距。污水处理在国际上的基本通行标准是叫做“污染者担负”，中国译成了“谁污染谁治理”，实际上就是谁产生了污染谁就是责任主体。城市污水的污染是谁产生的？不光是工业企业。任何居民使用自来水的时候排出去的都是污水，由使用的人来承担处理费也是国际公认的，一般情况下这都是居民担负的。三是污泥处理污水处理完以后并不是说就安全了，污染物转移到污泥里面，即便像北京、上海这样的核心城市，70-80%的污泥也没有得到真正稳定化的处置，大部分一堆了事，一旦下雨也会进入河流或者污染地下水。原来的水价里完全没有考虑污泥处理处置费用，按照国际通行方式，污泥处理处置的的费用与污水处理基本相当。污水处理费收费不足，污泥处理费则是原来水价的空缺，但是，事实上，老百姓付的水价应该由供水和污水共同组成。四是我国资源型产品价格的提高国家发改委多次提出要推进资源型产品价格的改革，和电力、天然气、成品油等一样，水也是其中之一。原来，人们认为水资源是取之不尽用之不竭的，要付也是几分钱的费用，但是到今天水已经成为战略性资源了，水资源费在逐步提高。水资源费的提高不增加供水和基本的原料成本，这部分成本是国家通过税收和费两种形式，目前国家采取的是“费”的形式，基本上以地方政府收入为主。五是效率因素供水行业是国有公司里改革最晚的几个行业之一，有一种效应称之为“锅底效应”，政府很多服务责任以不同形式进入供水企业，供水承接了很多非企业性的行为，客观上造成了供水公司不同程度的人员臃肿，效率低下。同时，成本约束机制不健全进一步加剧了成本的倒挂。这几个因素造成了这几年来水价持续增长，也是近期许多城市水价调涨的根本原因，当然还有其他很多因素，但是这几个是其中最主要的。之二：认知供水行业的基本现状目前城市供水规模每年540亿吨，供水服务人口接近4亿。城市供水十年中发生了结构性调整，十年前工业用水占据城市供水的65%，而目前生活用水比率逐渐加大，已经超出了工业用水。供水设施的资本总量持续增加。供水管道占供水资产的50%以上，是用水保障的关键，也是有效降低漏损的基础。全国供水管道长度逐年递增，增幅逐年加速，很大程度地填补了过去的管网投资不足，城市供水设施不足问题得到了一定改善。但是旧管网的更新改造欠帐巨大，过多漏损和水质保障的矛盾没有得到有效缓解。城市供水行业的改革是随着水业市场开放的不断深入而逐步深化的。2002年建设部颁布《关于城市公用事业市场化改革的指导意见》，2004年，又颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》，明确了市政公用设施委托特许经营的行为准则，使城市供水行业的改革取得了实质性进展。（1）特许经营改变了政府服务的单一关系由于供水行业存在的自然垄断性、公益性、不可替代性，城市供水长期以来以“公共产品”特性基本由城市政府进行投资、建设和经营，面临着效率、服务和投资不足的瓶颈。引入市场机制后，供水行业的具体投资和服务在保证人民群众的基本需求和城市的基本功能的情况下，逐步走向市场，由各种类型的市场主体提供，这些类型包括了外资、民营和国有改制企业，目前经营供水的社会主体占据20%多的市场份额，仍然保留了70-80%的属地性供水公司，这些属地公司中大部分改制成了国有控股企业。特许经营制度的实施带来的变化体现在以下几个方面：投资主体多元化，国外资金和社会资金的注入改变了城市水业原来单一政府投资的结构；运营主体企业化，政府在各种性质的企业主体之间选择经营者，引入竞争机制；经营模式多元化，在特许经营的框架之下，各地根据实际需要，采用了不同的市场经营模式，如：中外合资经营模式、供排水一体化经营模式、水厂BOT单元经营模式、供水企业改制经营模式、全面私有化经营模式、委托管理模式等服务模式。这些改变使政府由原来供水服务的唯一提供者转变为行业的监管者和协调者。（2）产权改革使资产价值和投资收益进入前台改革不仅改变了经营模式，而且伴随着产业的变更，中共十六大之后全面的政资分开，推进了供水行业的产权改革。供水行业产权改革的主要形式是产权多元化，由于没有区分公用事业特殊的产权关系，供水行业基本套用了一般竞争性行业的产权改革方式，简单借用了产权与事权相统一的原则。而在国际上，一般会考虑公用事业资产的安全性，将市政公用事业的市场机制约束在经营环节，而将产权留在非资本性的财政体系之中。由于无法实现产权与经营权的合理剥离，产权改革左右了经营权改革的方向。使供水行业改革在一定程度上演变为产权改革，这种演变使资产权重进一步加大，资本性成本加大，在成本中占据主要地位。之三：水价的性质、组成与现状价格连接了生产和消费，是市场经济体制的核心标志。在中国城市水业推进市场化改革的背景下，原先立足于社会福利的“水费”，1998年之后逐步转型为立足于市场供需的“水价”。但是，对于城市水业来讲，其产品既有商品特性，又有公共必需品特性，更与水资源的制约和环境保护紧密关联，同时自然垄断特性限制了竞争机制的引入。因此，水价的组成、形成机制以及监管方式成为一个国际性难题。水价构成的沿革在一定程度表征了城市水业成本体系逐步完善的过程。在城市化初期，水价的内容仅限于城市从自然中取水、净化、输送和排放的成本与收益，也就是传统意义上的城市供水价格；当城市污水的排放对自然的影响超出了自然水体的自净能力，水价中加入了污水处理和环境补偿的费用，也就是传统意义上的城市污水处理费和排污费；当城市就近水源不能满足城市发展的总量需求，远距离调水甚至跨流域调水的成本进入水价，形成“水利工程供水价格”；当水资源总量稀缺，不能满足“以需定供”的水资源配给方式，水资源开始有价，并且以成本形式进入水价，形成“水资源费”。中国完成这一系列沿革用了不到十年。2004年初，国务院以文件形式明确了城市水价的四元结构组成，即水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格以及污水处理费四部分。水价的四元组成明显具有不同的属性，产生于不同的背景。因此，需要对不同组成部分给予不同的、可操作的定价目标，也需要为水价的不同组成制定不同的收费形式、使用原则和管理层次。如果我们沿用