政府干预下国有企业边界限定及其改革思路

政府干预下国有企业边界限定及其改革思路内容摘要：随着我国关于国有企业改革各项政策的出台，企业并购重组日益频繁，从历史形成看，相当一批国有企业是在政府“拉郎配”下组建而成的，从一开始就是行政操作的结果。一批国有企业整合了内外部资源，增强了核心竞争力，也有一批国有企业凭借行政干预推行横向边界的盲目扩张。本文在分析政府干预对国有企业影响的基础上，探讨了利用市场机制和适当的行政干预防止国有企业盲目扩张的若干建议，为转型期国有企业的改革和发展提供参考。关键词：政府干预国有企业企业边界引言1999年中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中提出，在国有经济的调整和改组中要坚持“有进有退”。此后，地方国有企业的改革进入高潮，时至今日，地方国企的改制已告一段落。但在2008-2009年，这些地方企业中有相当部分已被央企收归囊中。2006-2010年，中央企业并购重组各类企业达2200多家，中央企业的总体数量也从国资委成立之初的196家减少至目前的117家；五年间我国上市公司并购重组规模为9890亿元。无论是中央企业之间的并购，还是中央企业与地方国有企业的并购，其最大的特点就是产权归属同质，并购过程中政府干预严重，在同一层级管理范围内的国有企业更是如此，其并购不是市场行为的结果，而是并购的初始就带有政府干预，并购重组后的资源整合也相应带有行政色彩。自国资委2006年改革政策实施至今，5年来，以央企为代表的国有企业改革路径引起了很多争议，非但退出竞争性行业停滞不前，在其他领域反有扩大之虞。从行业分布来看，国有经济布局仍过于分散。在396个国民经济行业类中，国有经济涉足380个行业，行业分布面达96%。现在，仍有约40%的国有资本分布在一般生产加工、商贸服务及其他行业。特别是商业性房地产开发领域，竟有80多家央企涉足。国有企业边界的盲目扩大主要是政府“拉郎配”的结果，政府的过度干预促使了国有企业做大做全，而没有真正做强，在政府的庇护下，一批长期资不抵债、亏损严重以及资产规模小、不具备成长性的国有企业并没有被市场淘汰，而靠政府补贴留存至今。本文在分析政府干预对国有企业影响的基础上，探讨了正确处理政企关系、政府行使适当的干预防止国有企业盲目扩张的若干建议，以期为国有企业的改革和发展提供借鉴。政府干预与国有企业边界的理论关系分析美国著名经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨提出的政府干预理论，主要分为两个部分：市场失灵理论和政府的经济职能理论。他认为，市场的不完备性、信息的不对称性以及竞争的不完全性，使得市场机制不会自己达到帕累托最优状态，市场失灵无处不在，政府干预应该遍布各个经济部门和领域。斯蒂格利茨提出，由于政府具有征税权、禁止权、处罚权和节省交易费用的相对优势，政府可以采取适当的政策缓解乃至消除失灵，政府干预可带来帕累托改进。在市场机制调解基础上，政府干预确实能在一定程度上弥补市场失灵的缺陷，运用“有形的手”引导市场有序运行。韦斯布罗德在“市场失灵论”的基础上提出了“政府失灵论”，他认为，市场的失灵在某些方面可以由政府来补充，但政府也不是万能的，在提供私人物品和公共物品时也存在失灵领域。因此，政府的干预必须控制在一定限度内才能带来帕累托改进。国有企业作为企业中的特殊类型，其重组并购的过程主要是行政操作的过程而非市场竞争的过程，边界扩张具有特殊性。在众多影响因素中，政府干预是国有企业边界扩张的重要影响因素，与西方具有成熟市场经济的发达国家不同的是，我国政府既是国有资产的所有者，又是社会经济的管理者，我国政府在国有企业改制中处于主体地位，政府行为及其结果是国有企业边界的约束条件。政府对于国有企业的干预必须控制在一定范围内，政府应适当且恰当干预国有企业的并购重组，防止企业边界盲目扩张。通常，政府干预国有企业边界的方式主要有三种：第一，运用行政手段直接干预国有企业行为，如以特许或管制方式保护或限制国有企业的扩展；第二，运用经济和法律手段间接调控，如货币供应、税收、利率和价格管制等经济杠杆的调节以及公司法、反不正当竞争法等法律约束，都可以极大地影响企业边界的伸缩；第三，授权有关部门制定市场规则，限制其他民营企业的进入，保护国有企业的竞争地位。政府干预对国有企业边界的影响分析目前的企业改革过程中，政府通过行政干预在一定程度上引导和协调了国有企业的重组并购，但是，在干预过程中，政府行为对国有企业造成了诸如边界扩张、垄断加剧等负面效应。（一）国有企业边界盲目扩张国有体制改革从1998年开始，到2003年之后基本没得到落实，回潮的标志之一是国有企业边界的扩张，以为公共服务为目标的国有资产很少投入到如修公路、完善公共设备等公共基础设施建设中，而是投入到与其目标不相干的类似于房地产行业。据统计，中央国有企业当中2/3的国有企业涉及房地产，国有企业的利润1/3以上来自于房地产，各地的“地王”基本上是国有企业。这种与民争利的做法正是国有企业边界定位不清、职能目标不明确的真实反映。面对金融危机，政府出台4万亿元经济刺激方案中有着很多明显地向国有企业倾斜的政策，各种经济资源再次向国有企业集中回流，政府的干预为国有企业边界的扩张“铺平了道路”。（二）中央企业垄断加剧2010年，我国国有企业创造的近2万亿元利润中，2/3来自于石油、电信等垄断性行业的7个特大型企业，这些国有企业的垄断地位不是在市场竞争中自然形成的，很大程度上是政府通过限制准入及其他保护性措施（如手机的双向收费）赋予的，由此而产生的问题非常“致命”。有学者认为，与其说2万亿元的利润是中央所属国有企业的“成绩”，不如说是中央所属国有企业固有体制问题的反映。政府采取各种保护措施保证国有企业的垄断利润，造成经营性国有资产过于庞大，监管难度更大，还有一些国有企业被推向国外上市，由国际资本分享国家垄断利润，这显然是“本末倒置”。（三）经营预算存在软约束力尽管国有企业为全民所有制企业，但依靠垄断所获得的巨额利润没有进行民享，国家对于央企税后收取比例较低，大量未分配利润留存企业，在缺乏有效监管的情况下，企业会过度投资和扩张，不仅影响企业主业的发展，分散化投资，还会使得国家抑制投资过热的效率打折扣，影响经济结构的调整和转型。根据2007年发布的《关于试行国有资本经营预算的意见》，按一定比例收取石油、钢铁等国有企业税后利润，但数量众多的金融企业、铁路、交通等部门所属央企，则未纳入中央国有资本经营预算试行范围。以中石化为例，公开数据显示，2007年，其获得的政策性盈利大概为700亿元，同时获得政府政策性补贴123亿元，按照调整后最高的15%的红利上缴比例，也只需要上缴105亿元的红利，与123亿元的财政补贴相比，公共财政不仅没有从其红利中获益，反“倒贴”了18亿元。（四）低效、无效投资大量存在由于历史原因，中央企业内部形成了一批长期资不抵债、亏损严重以及资产规模小、股权比例低、不具备成长性的企业。在市场机制下，这些企业必然遭遇淘汰，但由于政府的干预，这些企业却由政府补贴勉强度日、留存至今。而且，由于以前对子公司管控不力，子、孙公司也在自我发展，投资搞企业，致使母子公司链条过度延伸，边界盲目扩大，管理、监督成本增加，资不抵债。政府干预下国有企业改革思路