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第四章公共政策规划■理解政策规划■政策目标■政策方案设计原则■政策规划主体：政策子系统■民意与公共政策InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity2一、理解政策规划政策规划（PolicyPlan），也称政策建构（PolicyFormulation），指的是在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，草拟和评估方案与行动步骤的过程。政策规划是政策循环中最核心的阶段。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity3学者通常将政策规划、政策分析、政策论证和政策预评估视为同一范畴、意义相通，皆重视问题的诊断和开立政策处方的过程。政策规划在整个政策过程中居于枢纽的地位，有的学者（例如Ingraham，1987年）曾提出，公共政策研究已经从政策执行与政策评估的研究，逐渐转变为政策规划的研究。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity4只有事前进行良好的政策规划，得到一个为社会所接受的可行方案，政策过程才能进展顺利，才能达成对公共利益的维护。规划偏离公共性，规划回避民意——决策失误，是公众关心的政治问题。例如，公众关心的城市拆迁项目。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity5政策循环中的政策规划的位置政策目标政策规划政策抉择进入政策议程效果、效益和公平最优化的目标方案建构评估择优备选方案抉择规则政策合法化政策执行InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity6政策规划（分析）的基本过程1认定及细化问题3确认备选方案5展示和区分备选方案4评估备选方案2建立评估标准6监督政策实施InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity7二、政策目标1、政策目标界定政策目标就是有关公共组织特别是政府为了解决有关公共政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。公共政策的基本目标——效率、效益和公平——自由、福利和安全InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity82、政策目标择定的原则针对性：例如科学发展观的指标体系未来性：例如解决老龄社会问题一致性和优先性：例如效益、效率冲突中的选择伦理性：遵守社会良知InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity9学者E.S.Quade最早借分析都市交通问题的机会，将“目标/方案”（Goals/AlternativesMatrix）引入政策分析领域，使政策分析者在进行政策分析时，对政策目标的厘清、资料的收集、方案内涵的设计等政策分析最核心的运作，可以有一个清楚的概念架构作为分析的基础。一般而言，大部分政策都适用于这一架构，它的主要功能是在特定政策目标之下，有系统地比较各种可能方案的优劣。3、“目标/方案”分析法及其应用InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity10目标价值/标准可选择方案方案1方案2方案3目标内容价值A预期评估预期评估预期评估价值B预期评估预期评估预期评估价值C预期评估预期评估预期评估政策分析中的“目标/方案”表InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity11目标价值/标准可选择方案方案甲续建方案乙停建方案丙续建但加强安全措施价值A降低发电成本预期评估预期评估预期评估价值B减少环保负担预期评估预期评估预期评估价值C提升军事防务预期评估预期评估预期评估可持续发展“核电厂”的目标/方案表(资料来源：《公共政策分析的理论与实务》p.10)InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity12目标价值/标准可选择方案方案甲桑塔纳3000方案乙宝马5401方案丙北京现代以车代步价格￥124，000￥460，000￥210，000耗油量32/39mpg15/23mpg22/32mpg设计佳特优劣安全性优优特优象征地位低高中个人买车的“目标/方案”表要求：1、替代方案要非常具体，不只是品牌，好要有型号、年代；2、目标要宽广，能够涵盖一些重要价值；3、填满每一个空格；4、明显缺乏可行性的可以剔除。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity13紧扣政策目标规划多重方案方案彼此独立方案要有创新方案切实可行古巴导弹危机中的应对方案及其措施1、无所作为；2、对苏联和古巴施加外交压力；3、通过各种渠道与古巴领导人卡斯特罗接触；4、派遣美军侵入古巴；5、对古巴实施先发制人的突袭；6、采取间接的军事行动——封锁海面。三、政策方案的设计原则InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity14政策方案设计途径：（经济社会治理中的）政策转移政策转移（PolicyTransfer）就是一个政策借用国采纳其他国家的公共政策、行政体制、制度及思想等来解决本国所面临的政策问题。政策转移的程度——复制（Copying）——效法（Emulation）——混合（Combinations）自愿的政策转移和被迫的政策转移政策转移失败——信息不完全等政策转移（UniformedTransfer）——不完全的政策转移（IncompleteTransfer）——不当的政策转移（InappropriateTransfer）InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity15政策方案设计途径：（社会管理中的）政策协调例如跨域治理项目，疾病控制、流动人口管理……政策协调涉及的类型政策疾病控制流动人口管理……管制：协作治理资源配置：互惠交易；“财”“政”分离困境再分配：统一的社保制度；教育券制度政策方案InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity16政策方案的种类因果关系的知识高低信息多常规性例如：社会保障有条件的例如：失业、通胀少艺术性例如：国防政策创造性的例如：大学生村官资料来源：B.GuyPeters《美国的公共政策：承诺与执行》，第81页。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity17四、政策规划主体政策规划的政府主导化。政策规划的主体多元化。——政策咨询组织作用——听证制度（PublicHearing）——民意理论难题（1）政策规划中的公民治理与专家政治（2）民意与公共政策。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity18政策规划（主体）研究前沿：政策子系统类型政策子系统的概念在政策规划（分析）中是一个权力范畴。政策规划中子系统的比较性特点：与议程制定不同，议程阶段公众成员已经被包括在内，在政策规划阶段，政策子系统的成员则限制在那些至少掌握一定程度的相关知识的人的范围之内，允许他们就可选择方案在解决政策问题的可行性方面展开讨论。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity19为什么要关注这个问题？——这个程序涉及了谁？——政策论证实公开的还是私密的活动？——如果是私密的，为什么是这些人而不是另一些人被允许进入这个政策程序的重要组成部分？——如果是公开的，则参与的资格是什么？研究的关键议题是什么？——政策规划中关键行动者是谁？是什么把他们联系到一起？——他们之间的相互作用如何？——以及他们之间的相互作用对政策有什么影响？InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity20政策规划中的子系统研究演进早期研究成果亚政府铁三角议题网络研究的发展：政策倡导联盟政策社群的分类政策网络的分类最新的发展研究的结论goInstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity21政策社群分类主流价值观是否政府—社会相一致是强权社群无领袖社群否强制性社群无政府主义社群backInstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity22政策网络的分类：参与网络的数量/类型政府/社会在网络中的关系政府主导政府机构一个主要社会团体两个主要社会团体三个或更多团体科层型网络委托型网络三合一网络多元主义网络社会主导参与式国家主义网络获得型网络社团主义网络议题型网络backInstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity23政策子系统研究的结论政策子系统这种概念上的区别最终被证明具有重要的意义A、能够将政策制定过程中两种不同的行为动机——专门知识和物质利益——进行了综合。B、通过将政策社群与特定知识基础联系起来，把政策网络与追求物质利益联系起来。C、政策制定过程中两个不同侧面更加鲜明突出。backInstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity24案例：邻避效应评估政策规划与邻避冲突政策预（前）评估邻避效应评估——健全社会管理的政策规划视角InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity25本章小结：政策规划过程的主要特点（琼斯的观点）政策规划过程不局限于一批主体。有两个或更多的组团形成竞争性提议，效果会更好。政策规划过程可能在对问题没有清晰的定义或者在没有与相关的利益群体充分接触的情况下完成。尽管政策规划是官方机构的常见行为，但没有必要将政策规划与特定的机构一一对应。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity26【续前页】任何一个提议如果没有赢得足够的支持，那么将会用很长的时间来反复规划。那些在任何层次的规划过程中落败的人往往能提出若干个抗议观点。这个过程本身从来不会有中庸的结果。即使在科学工作中也会有人胜利有人失败。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity27本章附录、政策方案的评估和择优——进一步学习的内容一、预测性评估方法根据适当的技术结果外推预测趋势外推传统的时间序列分析、线形趋势估计、数据变换、巨变法预言理论预测理论理论图形化、因果模型、回归分析、点和区间估计、相关性分析推断判断预测有见地的判断常规德尔斐法、交叉影响分析、政策、可行性分析猜想资料来源：威廉·N.邓恩：《公共政策导论》，p225三种预测方法InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity28预测性评估涉及的内容比可行性评估涉及的内容要广泛得多，且更强调预测方法的运用。可行性评估主要涉及的是在诸多条件制约下实施方案在条件和后果上的可行性问题，不一定强调预测方法的运用。可行性包括四个层次：——适当（Appropriate）——可能（Possible）——可行的（Feasible）——可行性实验二、可行性评估InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity29三、择优的工具——决策辅助模型1认定及细化问题3确认备选方案5展示和区分备选方案4评估备选方案2建立评估标准6监督政策实施决策辅助InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity30政策辅助模型、政策分析和政策规划，是含义相同的概念。政策辅助模型的运用，有助于提高政策规划或方案设计质量。InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity31决策辅助模型的重要性重要性：避免政策规划和抉择陷阱，提高正当性，提高公共资源使用价值。学者Russo及Schoemaker曾列出决策十大