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第六章西方国家的中央政府制度第一节国家元首制度第二节政府与内阁第三节政府的体制第四节政府的组成与机构第五节政府的职能和决策体制政府有广义和狭义之分。广义的政府是整个国家统治机器的总称，涵盖立法机关、行政机关和司法机关等所有国家权利机关。狭义的政府指的是只是负责直接实施国家政治、经济、文化、外交、军事等所有重大政策的执行性机构，即独立于立法和司法的行政机关。第一节国家元首制度第一节国家元首制度一、国家元首的概念和特征1、国家元首的概念古代社会国家元首就是国家权力的最高执掌者和体现者，亦即君主。近代资产阶级革命后，许多国家普遍建立了民主政治，分权制衡成为资产阶级国家重要的宪政原则，国家最高权力不再集中于君主一身，国家元首的含义和作用也发生了相应的变化。1、国家元首的概念在现代国家，国家元首是国家的象征，是主权国家对内和对外的最高代表。国家元首和政府首脑是两个不同的概念。在实行总统共和制的国家如美国，总统既是国家元首，同时又兼任政府首脑，直接领导政府；在实行议会君主制的国家如英国和日本以及实行议会共和制的国家如德国和意大利，国家元首和政府首脑分别由两人担任，国家元首称国王或总统，而政府首脑则称首相或总理。2、国家元首的特征（1）对外代表国家在国际活动中，由国家元首充当国家的最高代表，他是国家主权和独立的化身，并在对外交往中代表整个国家。（2）对内象征最高的权力国家元首不仅意指某个个人，而且是国家机构的重要构成，是一定政权组织的“头脑”。（3）依照宪法行使元首职权在西方国家，对元首可以行使什么孩子全以及与其他国家机关关系如何等，都有明确的规定。最高国家权力都要因国家元首的名义宣布和行使，具体来说包括公布法律、发布命令、统帅武装力量、宣布赦免、颁发荣典等。二、国家元首的分类1、按国家元首的组织机构来划分国家元首的组织机构指的是国家元首这一职位由多少人来担任，据此可以将国家元首分为个人元首和集体元首。（1）个人元首即由一个人来出任国家元首并由其单独代表国家，也称个体元首、单一元首。大多国家实行个人元首制，如英、法、美、德、日、意、俄等。（2）集体元首即由地位平等的两人或两人以上的成员组成的集体来共同担任国家元首职务，行使国家元首职权。瑞士（联邦委员会）、圣马力诺（双执政官制）、安道尔（两大公）等国实行集体元首制。2、按国家元首的产生方式来划分（1）世袭的国家元首（君主制国家元首）在君主制国家，国家元首统称君主，称谓多样。英国、荷兰、瑞典、丹麦等称国王；日本（天皇）、卢森堡（大公）、文莱（苏丹）、科威特（埃米尔）。王位继承的方式有：嫡长子继承制王储选择制顺序继承制（2）选任的国家元首。在共和制国家元首一般称为总统或主席，一般由选举产生。法国和俄罗斯为直选，美国、德国和意大利为间接选举。3、按国家元首发挥的作用来划分国家元首发挥的作用主要涉及的是国家元首实际行使权力的状况如何，以及对决策过程施加的影响是大是小，以此标准来划分，可分为虚位元首和实权元首两种类型。（1）虚位元首虽然享有较高的法律地位，但实际上只履行象征性、礼仪性的职责而缺乏对国家的实际管理权力，主要表现在议会君主制国家和议会共和制国家。3、按国家元首发挥的作用来划分（2）实权元首既享有较高的地位，又掌握国家实际权力，有的还兼任政府首脑。主要表现在二元君主立宪制政体国家、总统共和制国家和半总统半共和制国家。在二元君主立宪制国家，君主集立法、司法、行政和军权于一身，宪法和议会都是钦定的，议会只是咨询机构，政府对君主而非议会负责。明治维新至1945年的日本是典型。目前，沙特、约旦等中东国家仍保留着二元君主立宪制。在总统共和制国家，总统既是国家元首又是政府首脑，美国和南美洲一些国家是典型。三、国家元首的权利1、公布法律权国家元首公布法律的权利分为两种情况，一种是仅有签署权而没有否决权（日、意、德、英），另一种是既有签署权也有否决权（法、美）。2、发布命令权3、外交权4、统帅军队权5、人事任免权6、赦免权7、荣典权四、国家元首的特殊待遇1、外交特权和尊荣2、不受司法管辖的特权3、享有物质生活的特殊待遇美国总统：年薪20万，补贴5万，旅行和招待费12万，13辆轿车，18架喷气机、若干架直升机、专用游艇、影院、健身房、网球场、温水游泳池、住在白宫、使用戴维营别墅……五.国家元首的法定任职资格美国：本土出生，年满35岁，在本土居住满14年以上者。——（宪法第2条第3款）法国：年满23岁的法国籍男女公民。——（选举法第474条）意大利：年满50岁，享有公民权和政治权利的公民。——（宪法第84条）德国：年满40岁，具有联邦议会选举投票资格者。——（基本法第54条）俄罗斯：年满35岁，常住期不少于10年的俄罗斯公民。——（宪法第81条）第二节政府与内阁一、政府与内阁的含义1、政府的含义作为国家机器的最主要组成部分，政府一般以暴力和强制手段为后盾，具有凌驾于其他忆秦娥社会组织之上的权威性和强制力。它是统治阶级行使国家权力、实施阶级统治的工具，并代表统治阶级为维护一定的秩序而管理着社会公共事务，其专业化的、有效率的工作是国家长治久安所不可或缺的。2、内阁的含义内阁是以政府首脑为中心，由他（她）和周围重要政府官员组成的、讨论和决定国家重大政策的机构，它是中央政府的核心部分二、近代内阁的起源与发展内阁一词源于英语，原指英国国王单独会见侍从和顾问的私人房间，或举行秘密会议的小房间，后来用以指代政府中起领导作用的决策机构。1、内阁的由来内阁最初始于英国，有英王的枢密院外交委员会演变而来，十七世纪英国资产阶级革命后，在英王威廉三世时，枢密院与外交委员会已有内阁之称。1717年以前，内阁会议习惯上由英王主持，1717年之后，当时英王乔治一世由于不懂英语而不再主持内阁会议，于是内阁会议改由一名大臣主持，这样就产生了首相职务，并形成了英王不得参加内阁会议的惯例。这实际上是反映了英国资产阶级在革命后对英王权力逐步限制和削弱。2、内阁的发展内阁从18世纪初起成为英国政治生活的中心，之后伴随着议会权力的上升和王权的衰落，实现了内阁从向国王负责到向议会负责的转变，形成了近代意义上的内阁。形成了近代意义上的内阁。一般认为，正规的内阁制始于英国1721年成立的沃尔波（1676—1745）为首的内阁，其被认为是英国历史上第一位首相，1742年辉格党分裂，沃尔波辞职，开创了内阁需对议会负责的先例。1781年英国在北美战争中失败，内阁迫于压力集体辞职，这是内阁集体负责制的开始。1883年小庇特因遭议会反对而提请国王解散议会，“诉诸选民裁决”成为传统。19世纪中前叶，上院与下院的权利大致平衡，首相大多出身贵族。选举制度的改革打破这种平衡，下院逐渐成为主权的掌控者。“阁中之阁”第三节政府的体制政府的体制主要涉及的是狭义的政府的体制，即一个国家行政机关尤其是中央行政机关的组织形式，主要分为内阁制、总统制、半总统制和委员会制四种类型。一、内阁制内阁制又称责任内阁制或议会内阁制，是指由内阁来总揽国家行政权力并对议会负责、奉行责任政府原则的政府体制。内阁制源于英国。与共和制结合的国家有德国、意大利等；与君主制结合的国家有英国、日本、加拿大、新西兰等。主要特点：1、多数党或多数党联盟执政2、国家元首为虚位元首与政府首脑掌握行政实权3、内阁向议会负连带的政治责任二、总统制总统制是指由总统兼任国家元首和政府首脑并直接领导、组织国家政务管理的政府体制，美国为典型。特点如下：1、总统既是国家元首又是政府首脑2、总统和国会权力分立且地位平等。总统和国会各自独立、地位平行，相互制约又相互合作。一方面，总统及政府不是由国会选举产生，因而不对国会负责，国会不能通过不信任案迫使总统和政府下台；另一方面总统也不能解散国会。但是如果国会通过不利于总统的法案，总统可以行使否决权阻止该法案成为法律；如果总统滥用职权，国会也可以力争推翻总统的否决。3、内阁成员均接受总统的领导和监督4、总统所属政党不一定是国会多数党三、半总统制半总统制又称半总统半议会制，是一种兼有内阁特点和总统制特点的混合型政府体制，法兰西第五共和国是这种体制的典型（也称“戴高乐体制”）主要特点：1、总统是国家元首和权利的中心根据第五共和国宪法，总统由全民普选产生，是国家元首兼武装部队的统帅，是高于立法、行政、司法之上的国家权力的“保证人”和“仲裁人”。享有召集议会特别会议、公布法律、发布命令、赦免和外交等职权，还可以不通过总理而直接颁布紧急命令、发布总统咨文等。三、半总统制2、总统与总理分享行政权总理领导政府活动，但内阁会议却由总统主持，经内阁审议的会议也由总统签署，这种由总统和总理来共同行使权力的体制被称为二元行政或行政双头制。3、总理及内阁要对议会负责，也要向总统负责。总统任命总理也可免除总理。议会下院国民议会对政府通过不信任案，政府总理必须率领政府辞职。实行半总统制的国家除法国外，还有俄罗斯、韩国、埃及等。四、委员会制委员会制是指政府最高权力由一个合议机构来掌握的政府体制，只有瑞士联邦共和国采用这种体制。其特点主要表现在：1、联邦委员会为最高行政机关瑞士联邦政府是一个由7名委员组成、称为联邦委员会的机构，7名成员是经充分协商由议会两院（联邦院和国民院）选举产生，任期4年，全部改选，可连选连任。2、联邦委员会实行合议制即一切问题需经过委员的集体讨论才能做决定。3、联邦委员会为集体元首联邦委员会设主席和副主席各1名，由7名委员根据进入联邦委员会的先后顺序担任，任期1年，不得连任。4、联邦委员会是议会的执行机构。第四节政府的组成与机构一、政府的产生及组成原则政府的产生一般经历三个步骤：任命政府首脑、提名政府成员及特定机构认可或批准。1、政府的产生在实行总统制的国家，兼任国家元首和政府首脑的总统一般由选民直接或间接选举产生。在实行内阁制的国家，由议会（一般是议会下议院）选出作为政府首脑，随即由首脑组阁，提出政府成员名单经国家元首（总统或国王）任命后政府即宣告成立。在实行半总统制的法国，由于总统和总理分享行政权，由总统任命总理，然后根据总理提名任命政府成员，组成政府。但由于议会有倒阁权，总统任命总理时就不能不考虑议会中的党派力量对比，任命国民议会中的多数党或多数党联盟的领袖人物出任总理并由他来组成政府。2、政府的组成原则（1）相容原则或不相容原则即政府成员的职务与议员身份是否相容。在总统制国家，由于实行三权分立与制衡，因此政府官员不得同时为国会议员，即不相容原则，如美国兼任参议院议长的美国副总统就非参议员。在半总统制和委员会制国家，政府成员与议员身份也互不兼容。在内阁制国家，为便于议会更好地监控政府，通常实行相容原则，如英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等，政府大臣或部长必须是议员，日本总理大臣必须是议员等。（2）禁止兼职和从事营业性活动的原则议会最原始的权利，是议会控制、监督政府最有效的手段，常被称为“钱袋子”权利。议会的财税监督包括国家财政、税收、关税、借贷的权利，以及对决算的审查和公共资金审计。税收和举债审批权(poweroftaxandloan)。在西方国家，税收和举债问题的决定权掌握在议会手中，非经议会批准，政府不得从事这方面的活动。（3）现役军人不得入阁原则二、政府机构的设置政府机构是行使国家行政权力和履行政府职能的机关，负责执行立法机关制定的法律和决定，管理国家内政、外交、军事等方面的行政事务。1、政府各职能部门职能部门是政府内设的最基本的部门，代表政府行使某一方面的职权并具体执行议会和政府所制定的政策。最初的设置的政府部门大多是与政权巩固及国家安全相关联的，如内政部、司法部、国防部等。随着社会经济的发展，政府机构设置和数量发生了较大变化，其中承担经济管理、文化教育、科技发展、社会服务等方面职能的部门越来越多。1、政府各职能部门英国的中央政府部门分为内阁部和非内阁部两类，内阁部由内阁的国务大臣处理政治事务，并由名为常务次官的资深公务员来具体掌管部门内行政工作，非内阁部则通常由常务次官和副常务次官掌管。内阁部一般分为三类：一种是职能类，如外交和联邦事务部、国防部、内政部等；第二种是地区类，