第五章公共政策问题的形成与

第五章公共政策问题的认定我们经历的失败常常更多的是因为解决了错误的问题而不是因为我们为真正的问题找到了错误的解决方案。——RussellL.Ackoff5.1、公共政策的逻辑过程安德森对政策过程的阶段划分：——问题形成与议程设定阶段(problemformationandagendasetting),所面对的问题是什么?何种因素使它成为引人注目的问题?问题通过哪些途径进入政府议程?——政策规划(policyformulation),有哪些方案可以解决问题?这些方案是怎样得来的?谁参与政策规划,其影响力有多大?——政策采纳(policyadoption),为何只采纳某个方案?政策方案如何合法化?——政策执行(policyimplementation),采取何种措施来达到预期目的?谁参加政策执行?政策执行时选择何种技术?执行行为对政策内容有无影响?——政策评估(policyevaluation),政策对所要解决的问题会产生什么样的影响?如何评估政策的效率?有谁来负责政策评估?政策评估的后果如何?政策是否要求修正、变更与终止?琼斯在《公共政策研究导论》中提出的政策运行的阶段：——问题认定(problemidentification),人们透过认知、界定、组织、代议等活动,提出问题并引起政府注意,从而考虑列入议程,这是由问题到政府的过程——政策发展(programdevelopment),政府以方案规划、方案合法化与拨付款项等活动,发展解决问题的政策,这是政府采取行动阶段——政策执行(programimplementation),政府组织执行人员,解释计划内容,执行各项措施,以实现预期目标,这是政府解决问题阶段——政策评估(programevaluation),政策经政府执行后,必须加以说明、检查、批评、量度与分析,从而认定政策正确与否,这是政策又回到政府的阶段——政策终结(programtermination),政策经过评估后,认为原来的问题已经解决或已经发生变化,原来的政策必须终结,这是政策问题解决或变更的阶段。5.2公共政策问题问题、社会问题、公共问题与公共政策问题公共政策问题的基本属性公共政策问题的分类公共政策问题的形成因素公共政策问题的提出者5.2.1公共政策问题的相关概念问题：问题可以理解为应有现象与实际现象的偏差。是一定行为主体的主观希求和主观认定与客观现实之间的矛盾状态问题可以分为私人问题与社会问题私人问题只涉及一个或几个人问题。通常私人问题由私人自行解决当相当一部分人遇到同一问题，并且认识到这一点进而认为社会规范出现问题的时候，就不再是私人问题而是社会问题了(家家有癌症病人、山西等地疫苗、三鹿奶粉肾病婴儿）公共问题：社会问题有一定的严重性，但只是关系到当事人，尚未直接影响到其他人。当问题影响到不直接相关的群体时，就转化为公共问题吸毒、地中海贫血病、官员腐败、私藏枪支公务员福利待遇进城务工人员（农民工）的子女教育公共政策问题：基于特定的公共问题，由政府列入政策议程并采取公共行动以期解决的问题5.2.2公共政策问题的基本属性关联性和公共性（发生在社会公共领域）:水电站与水的枯竭、气候恶化、水权争夺、环境污染、地下水补给主观性和人为性历史性和动态性小案例阿根廷的危机：2001年第四季度,阿根廷的经济由长期的经济衰退演变成严重的经济危机。主要经济指数大幅下滑，10月和11月工业生产指数同比下降幅度突破10个百分点，分别达到10.4%和11.6%。经济危机引起金融市场恐慌，导致资本大规模外逃。2001年11月30日爆发剧烈的银行挤兑潮。当日银行存款流失13亿美元面对金融危机，政府被迫实行的限制居民提款和资金外流等金融管制措施，加剧了金融恐慌，引爆了蓄势已久的社会不满情绪和矛盾。全国各地发生大规模的社会骚乱、游行示威和一些流血事件。在此后的10多天内，更换了3位总统。激进党人德拉鲁阿总统和上台执政不到10天的正义党人萨阿总统先后被迫辞职。此后国会推举的杜阿尔德总统上台社会问题也加剧恶化。失业率急剧上升，2002年7月官方统计为23%以上，私人机构统计为25%。另外，贫富差距不断拉大，贫困化问题也在加重。据国家统计局的数字，到2002年7月份，全国有1900万人(即53%的人口)处于贫困线以下。主观性和人为性：任何政策问题都基于人们的主观价值判断和切身感受WayneParsons说“我们可能分享相同的数据，至少我们相信我们分享相同的数据，但这一事实并不意味着我们看到同一件事。价值观、信仰、意识形态、利益以及偏见等都塑造我们对事实的感知”大众感受突出的公共问题在精英集团那里并不被当作一回事（乡村公共产品的提供问题），精英集团感受到的公共政策问题也不一定得到民众的认同不同文化的人对政策问题的认识也不一样小案例在核能政策制定过程中，不同国家的社会和政治的先入之见影响到政策问题的建构。在讨论核能问题时，美国政治家商讨价格控制、市场机制以及核电厂的所有权问题。法国政治家则关心私人收益、工人的健康以及国家能力的执行。瑞典政治家则讨论应该建设12个还是13个反应堆。瑞典人很少提出所有权和国家能力问题。美国人则不考虑国家能力和反应堆数量问题。法国人则从不置疑市场中的政府干涉问题历史性和动态性：政策问题从其成因来看都不是突发的，都经历一个逐步发展的过程才达到普遍化和严重化，而且有的是旧政策的遗留问题和衍生问题（三农问题是城乡分割政策的产物，还有流动人口子女教育问题）或者是环境与事态的新变化所致（民工失业与民工荒。人口出生高峰与就业问题。高校扩招与大学生就业难。加入WTO与中国行政改革的压力）5.2.3公共政策问题的分类邓恩从政策结构角度，把公共政策划分为结构优良、结构适度、结构不良三种问题结构要素结构优良结构适度结构不良决策者备选方案效用（价值）结果概率一人或数人有限一致确定性或风险可计算一人或数人有限一致不确定不可计算许多无限冲突未知不可计算5.2.4公共政策问题的形成因素圣约瑟州立大学（SanJoseUniversity）教授拉里·格斯顿（LarryN.Gerston）：国内因素：自然灾害（SARS与公共危机、自然灾害中的政府角色与中国的角色、极端天气）、经济因素（游资：证券、房地产）、技术突破（网络、黑客与国家安全）、环境变化（沙漠化、华北干旱与南水北调、牟其中、敦煌）、社会演进（人口压力、谁可以多生？独生子女、空巢家庭与老龄化社会、社会保障制度完善）国际方面：战争、间接冲突、经济、军备升级（军备竞赛、恐怖主义、威胁中国、公海开发）5.2.5公共政策问题的提出者CharlesO.Jones将公共政策问题的主体状况区分为四种模式：民间主动，政府有限介入（教育、扶贫、慈善、医疗、社保、环保等民生问题）政府主动，民间有限介入（政治、国防、外交、人口等问题）两者都主动（三农、腐败问题）两者都不主动潜在问题：一党制、军队国家化5.3寻求真正的政策问题——政策问题分析方法边界分析法多角度分析类别分析法原因层次分析法假设分析法头脑风暴法5.3.1边界分析法BoundaryAnalysis对问题的本质属性和实际范围进行分析和界定的方法（2009年重庆上万人弃高考、网络实名）。三个步骤：饱和抽样:尽可能广泛的获得利益相关人的饱和样本；诱导性提问:启发被调查者从多方面和多层面为政策问题的界定提供更有意义更具有实质性的数据资料；边界估计:可以利用元问题边界图（新的问题要素累积的频率分布图），弄清问题特征。5.3.2多角度分析MultiplePerspectiveAnalysis通过系统的运用个人、组织、技术等方面的多重认识，以获得对政策问题的全面了解和解决办法的分析方法。用于结构不良问题技术角度：使用概率统计、成本收益分析、计量经济学等技术分析有关政策问题，将问题的特征和危害程度定量化将原子弹掷向日本有5种方案：轰炸并封锁、入侵、不加警告原子弹攻击、警告后原子弹攻击、将原子弹掷向无人居住的岛屿。目标：以盟军最小的生命损失摧毁日本换取日本投降。组织角度：强调标准化的操作程序、规则和机构的常规做法是组织角度的主要特征从组织角度：20亿美元资金未经国会批准。个人角度：将政策问题及其解决看成是个人感情、感知、利益需求作用的结果杜鲁门急于向外界表明自己是一个勇敢而果断的总统。面对罗斯福在3届任期内发展起来的政府机构束手无策。缺乏足够的影响力。如果决定不投原子弹将被视为软弱的表现。5.3.3类别分析法（ClassificationAnalysis）包括逻辑区分和逻辑归类两个过程五项原则：1.实质的相关性。应依据研究人员的目的和问题的情境的本质来建立分类的基础，尽可能使建立的分类与问题情境的现实相接近。2.穷尽性。分类应涵盖一个类目中所有的细类。若现有分类不能将所有的问题对象都归类，说明分类不是穷尽的3.相互排斥性。同一层级的类目之间必须相互独立并排斥。每一问题对象只能归入一个大类的一个细类（高于贫困线或低于贫困线）。4.一致性。每一层级的分类标准应该同一。避免出现分类交叉问题（跨类错误或子类重叠）。如城市交通问题分为：公交车问题、出租车问题、私车问题、自行车问题、和步行问题5.层次分明。5.3.4原因层次分析法可能原因（PossibleCauses）：一切有可能促使某种问题得以产生的因素合理原因(PlausibleCauses)：以科学的研究或直接的经验为基础所探查出的对问题的发生产生重要影响的原因可诉原因(ActionableCauses)：受政策制定者的控制和操纵的原因贫困的原因：拒绝工作、失业、生存环境恶劣、财富与权力的分配5.3.5假设分析法(AssumptionAnalysis)将相互冲突的政策问题立论假设创造性地综合为一体的分析技术。更适合于处理结构不良问题（各种解决方案所依据的假设之间有尖锐冲突的政策问题）1.确定利害关系人。依据他们对政策过程的影响以及政策过程对他们的影响程度，把他们排列出顺序。目的是为了确定哪些人可以参加假设分析过程，或者哪些人的立场观点是必须予以优先考虑的2.呈现假设。基本假设是依据原始资料得到的，而政策又是依据基本假设的推论提出的。如果假设与数据资料相符合，就允许推论3.评比假设。对各种假设进行比较和评估，搞清各种假设间的差异优劣和正确性4.汇集假设。汇集所提出的假设和各种解决方案。重要的假设均应予以汇集。目的是建立一组能在大多数利害关系人中取得共识的基本假设5.综合假设。根据前面所建立的可接受的假设，创造一个可能解决问题的最优组合或综合方案该方法的特征：1.从问题的可能方案入手，而非从问题的基本假设出发2.该方法的整个过程始终运用同一种资料，因为政策问题上的冲突常常并不在于事实资料本身，而在于人们对同一资料的不同解释3.该方法能够对各种冲突性的意见和方案作有效的创造性的处理，从而精确的认定一个政策问题5.3.6头脑风暴法容易忽略一个至关重要的问题:为什么有些事情被提上政府议事日程,而另一些却没有?为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外?美国两个城市：甲污染严重,但当地政府与民众很少讨论污染问题;乙情况好得多,不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。为什么…？因此,在讨论政策制定时,我们必须首先了解:议程是如何设置的?谁参与了议程的设置？1962年美国巴查赫(PeterBachrach)题为“权力的两方面”文章，指出了一个显而易见但人们往往视而不见的简单事实:能否影响决策过程固然是权力的一面,能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。5.4.政策议程设置政策议程设置（PolicyAgendaSetting）是有关公共问题受到政府及公共组织的重视并被纳入政策讨论和被确定要予以解决的过程金登的观点：议程就是对政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定的时间认真关注的问题进行编目，它决定了政府将就哪些事项做