财政学第十章政府债务

第10章政府债务邓子基等：《财政学》，高等教育出版社，2014年。第10章政府债务纲要1.政府债务的概念和类别2.中国政府债务的规模和结构3.政府债务偿还与债务负担4.政府债务风险评估5.化解地方政府债务风险10.1政府债务的概念和类别❖政府债务的概念❖会计学视角的政府债务分类❖公共风险视角的政府债务分类政府债务的概念•债是按照约定的条件，在当事人间产生的特定的权利义务关系，享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人。•政府债务是政府作为债务人，与债权人发生的权利义务关系•会计学视角：政府债务是政府由于过去事项引起的现时义务，该义务的履行预期会导致政府资源的流出，这种流出既可以体现为经济利益，也可以体现为服务形式。•公共风险视角：政府承担和化解公共风险，将导致财政资源的流出，不管这种流出是现时还是将来可能产生的义务。在此背景下，政府债务得以产生。•公共风险视角的政府债务•政府承担的现时义务体现为政府的直接债务。根据政府的现时义务是否得到法律或者合同的确认，可以将其区分为显性直接债务和隐性直接债务。•政府承担的未来义务体现为政府的间接债务，也称或有债务（contingentdebt），这种债务是否转化为现实，取决于将来某个事项是否发生。根据政府的未来义务是否得到法律或者合同的确认，又可将其区分为显性或有债务和隐性或有债务。会计学视角的政府债务分类公共风险视角的政府债务分类：财政风险矩阵债务来源直接债务（在任何情况下都存在的债务）或有债务（在特定事件发生时才存在的债务）显性债务（为一项法律或合同所确认的债务）主权债务（中央政府签署合同的借款和发行的证券）法定支出法定公务员养老金中央政府对非主权债务及由次国家政府、公共和私营部门实体（如开发银行）所发行债务的担保对不同类型（抵押、学生、农业以及小型商业等）贷款的保护性中央担保中央政府提供的贸易和汇率担保中央政府对私人投资的担保中央保险体系（存款保险、来自私人养老基金的收入保险、作物收成保险、洪灾保险、战争风险保险等）隐性债务（政府出于公共利益或利益集团压力而承担的道义债务）公共投资项目未来的维护成本非法定的未来公共养老金（与公务员养老金相对）非法定的其他社会保障计划非法定的未来医疗保健融资次国家级政府以及公共或私人实体对非担保债务的违约实行私有化企事业的债务清理非中央保险体系的银行破产的成本非担保的养老基金、失业基金、社会保险基金的投资失误中央银行不能履行其职责（外汇合约、保卫货币、国际收支平衡）私人资本外逃带来的援助要求突发性环境破坏、灾害救济和军事支出等10.2中国政府债务的规模和结构❖中国政府债务的规模❖中央政府债务结构❖地方政府债务结构中国政府债务的规模•地方政府融资平台(localgovernmentfinancingvehicles,LGFVs)是由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出资产和现金流均可达到融资标准的公司，同时地方政府还辅以担保和承诺等手段，参与公司的增信活动，以实现承接各路资金（从起初的银行贷款、城投债到后来的信托、金融租赁、保险等）的目的，并将筹集的资金用于市政建设、公用事业等项目。•诸如城市建设投资公司、城建开发公司以及城建资产经营公司等都属于地方政府融资平台。全国政府债务规模(2013年6月底)单位：亿元，%中央政府债务结构中央财政债务中央部门及所属单位债务中国铁路总公司（原铁道部）债务地方政府债务结构表10-3地方各级政府债务规模（2013年6月）单位：亿元，%•根据政府层级•按照举债主体划分表10-4地方政府债务余额举借主体（2013年6月底）单位：亿元，%10.3债务偿还能力与债务负担❖债务偿还能力与债务负担❖政府债务与后代负担❖总的看法债务偿还能力与债务负担•借新还旧与债务偿还•问题：持续的债务累积会引发财政崩溃吗？•政府债务的特殊性•家庭债务迟早要偿还•政府债务不必偿还，因为预算和经济都是一种持续不断的事件•“借新还旧”：当某一特定债务到期时，政府可以在偿还的同时通过发行新债以获取必要的资金。•问题应改为：利息支付对经济会产生什么影响？未偿还的债务如何进入经济的流通过程中去。•利息支付的税收负担•若债务都为国内持有，则只是“右手欠左手的债”•但和其他税种一样，支持这类转移费用而课征的税收同样会引起额外的经济损失，从而就对经济形成负担。•只要债务增长的速度不超过GDP的增长速度，那么，债务占GDP的比重就不会扩大。•如果税收的增长速度不低于GDP的增长速度，可用于偿债的财政资金就不会出现，财政的可持续性问题就不会受到挑战。•以通货膨胀的方式拒绝偿还债务•通货膨胀可以降低债务•政府是否以通货膨胀的方式拒绝清偿债务，取决于•债务发行时投资者对通货膨胀的预期程度•这一预期如何从较高的名义收益率中反映出来。•这些又取决于债务的偿还期。•若是短期债务，收益率与货币市场的当前利率相联系，因此能反映出货膨胀率。•若是长期债，无法预见的高通货膨胀率产生，这些难以料到政府债务与后代负担•新古典模型•假定：公共部门的资本存量保持不变•观点：政府举债通过它对资本形成的影响给后代人造成负担。•如果公共部门用来自于私人部门的资源从事生产性投资，那么，总资本存量就会增加，公共支出的好处就会波及未来，则负担的转移就成为代际间公平的事情。•这一思路构成划分经常性预算和资本性预算的基础：经常性预算是由税收支持的，而资本性预算由信贷支持。•世代交叠模型•不存在世代交叠：减少私人资本形成是唯一可以使内债负担转移给下一代的途径。•存在世代交叠：尽管第一代人承受了最初的全部负担，但以后可以将其中的一部分转给第二代人。这样，即便在对私人部门资本形成没有影响的条件下，这种代际交叠的债务转移方式也会发生作用。•李嘉图模型•假定：存在自愿的代际转移•观点：私人实际上能够消除政府债务政策的代际效应，从而使税收融资和债务融资实质上是等价的。•证据：有许多计量经济研究对该假说进行了检验，证据有正有反。总的看法•政府债务负担问题实质上是代际背景下的税收归宿问题。•和许多其他归宿问题一样，债务负担难以定论•“负担”如何定义尚不清楚•办法一：以一组同龄人的一生消费来衡量；•办法二：以某一时点上所有活着的人的可能消费来衡量。•即便定义确定，负担的存在与否还取决于•内债还是外债？•债务政策如何影响各种经济决策？•哪种项目用债务来筹资？至今没有一致的结论。10.4政府债务风险评估❖政府债务风险评估体系❖中国政府资产负债表分析❖中国政府资产负债增量分析政府债务风险评估体系•政府债务风险指政府债务与其资产在规模和结构上不匹配，使政府债务的可持续性和经济社会发展受到损害的一种可能性。•2000年后，政府债务管理引入资产负债管理办法：•政府债务管理超越纯粹债务组合的孤立的成本—风险分析，转入对政府资产和负债财务属性的匹配分析；•扩展了政府资产与负债的内涵，拓展了政府债务管理的手段和领域。•政府债务风险的分析框架•判断政府债务风险是扩散还是收敛•如果呈现扩散特征，则进入第二层次的分析。政府债务vs.资产存量•发现债务风险扩散的程度。•如果扩散程度很大，超出现有的财政能力，则进入第三层次的分析。政府债务增量vs.资产增量•判断债务风险是否处于可控的范围之内•如果债务风险处于失控的境地，则进行第四层次的分析。政府债务vs.经济总规模•判断财政风险是否会演变为政治危机和社会危机。政府债务vs.无形资源中国政府资产负债表分析•政府资产负债表(governmentalbalancesheet)，指的是将政府部门视为与企业类似的实体，将其在某一时点上的所有资产和债务进行分类、加总而得到的反映政府部门资产和债务存量的报表。•中央政府资产负债表•地方政府资产负债表年份20022003200420052006200720082009201020112012资产48227.952244.863088.384157.6100797.7134717.7150523.8174798.1209786.6240647.0279805.4非经营性资产11131.211949.213764.015646.318212.922251.325517.530162.236275.942444.650125.8中央政府国有资产22590.124328.724321.441415.947333.758060.163056.970949.280785.195888.7115803.0铁路总公司资产9533.09975.411866.212704.815023.615522.918553.224566.432937.439796.444877.0中央汇金所持股权0.00.06320.06320.06320.07337.111886.813758.217151.119802.022478.6中投公司海外资产0.00.00.00.00.08777.48777.48947.610577.411514.813829.5全国社保基金资产1241.91325.01711.42117.92827.74396.95623.77766.28566.98688.211060.4对四大资产管理公司权益400.0400.0400.0400.0400.0400.0400.0400.0551.5551.5704.8中央财政存款1542.72477.42916.13763.65105.38560.68481.910613.212138.711366.810376.6财政部对金融机构权益1789.11789.11789.11789.15574.59411.58226.57635.110802.710594.110549.7负债23776.129337.833686.437545.241473.958720.863058.374516.489045.7100180.7110801.5国债19208.024746.028444.031848.634380.251467.452799.359737.066988.071410.876747.9铁路总公司债务3968.13991.84590.84767.56400.86587.18684.013033.918918.024126.827925.6中投公司海外负债0.00.00.00.00.00.0610.0846.02388.33706.85003.4全国社保基金资产0.00.051.6163.657.959.1492.8398.9191.3302.6306.8国外负债600.0600.0600.0765.5635.0607.3472.2500.7560.1633.7817.8净资产24451.822907.029401.946612.459323.875996.987465.5100281.7120740.9140466.3169003.9表10-5中国中央政府资产负债表(2002-2012)单位：亿元图10-1政信合作的运作模式年份20022003200420052006200720082009201020112012资产72087.786767.696103.393665.0112300.6148684.7156136.3203399.6249470.8286962.5320091.1非经营性资产25972.927881.532116.136508.042496.851919.659540.970378.584643.899037.4116960.1土地储备7250.416263.917682.416515.523030.739000.029210.947730.660000.065000.060000.0地方政府国有资产37321.740144.843388.736877.941667.849204.558902.674677.392688.4111558.3132754.3地方财政存款1542.72477.42916.13763.65105.38560.6848