BOT模式研究

1BOT模式研究一、BOT模式简介1.什么是BOTBOT是英文Build－Operate－Transfer的缩写，即“建设－经营－转让”。实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施，并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制，但保证私人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和私人机构分担。当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。这种方式最大的特点就是将基础设施的经营权有期限的抵押以获得项目融资，或者说是基础设施国有项目民营化。在这种模式下，首先由项目发起人通过投标从委托人手中获取对某个项目的特许权，随后组成项目公司并负责进行项目的融资，组织项目的建设，管理项目的运营，在特许期内通过对项目的开发运营以及当地政府给予的其他优惠来回收资金以还贷，并取得合理的利润。特许期结束后，应将项目无偿地移交给政府。在BOT模式下，投资者一般要求政府保证其最低收益率，一旦在特许期内无法达到该标准，政府应给予特别补偿。2.BOT的主要参与人一个典型的BOT项目的参与人有政府、BOT项目公司、投资人、银行或财团以及承担设计、建设和经营的有关公司。2政府——是BOT项目的控制主体。政府决定着是否设立此项目、是否采用BOT方式。在谈判确定BOT项目协议合同时政府也占据着有利地位。它还有权在项目进行过程中对必要的环节进行监督。在项目特许到期时，它还具有无偿收回该项目的权利。BOT项目公司——是BOT项目的执行主体，它处于中心位置。所有关系到BOT项目的筹资、分包、建设、验收、经营管理体制以及还债和偿付利息都BOT项目公司由负责，还需同设计公司、建设公司、制造厂商以及经营公司打交道。投资人——是BOT项目的风险承担主体。他们以投入的资本承担有限责任。尽管原则上讲政府和私人机构分担风险，但实际上各国在操作中差别很大。发达市场经济国家在BOT项目中分担的风险很小，而发展中国家在跨国BOT项目中往往承担很大比例的风险。银行或财团——是BOT项目的主要出资人。对于中小型的BOT项目，一般单个银行足以为其提供所需的全部资金，而大型的BOT项目往往使单个银行感觉力不从心，从而组成银团共同提供贷款，贷款往往是BOT项目的最大资金来源。3.BOT项目实施过程BOT模式多用于投资额度大而期限长的项目。一个BOT项目自确立到特许期满往往有十几年或几十年的时间，整个实施过程可以分为立项、招标、投标、谈判、履约五个阶段。3立项阶段——在这一阶段，政府根据中、长期的社会和经济发展计划列出新建和改建项目清单并公诸于众。私人机构可以根据该清单上的项目联系本机构的业务发展方向做出合理计划，然后向政府提出以BOT方式建设某项目的建议，并申请投标或表明承担该项目的意向。政府则依靠咨询机构进行各种方案的可行性研究，根据各方案的技术经济指标决定采用何种方式。招标阶段——如果项目确定为采用BOT方式建设，则首先由政府或其委托机构发布招标广告，然后对报名的私人机构进行资格预审，从中选择数家私人机构作为投标人并向其发售招标文件。BOT建设的项目也可以不采用招标方式而直接与有承担项目意向的私人机构协商。但协商方式成功率不高，即便协商成功，往往也会由于缺少竞争而使政府答应条件过多导致项目成本增高。投标阶段——BOT项目标书的准备时间较长，往往在6个月以上，在此期间受政府委托的机构要随时回答投标人对项目要求提出的问题，并考虑招标人提出的合理建议。投标人必须在规定的日期前向招标人呈交投标书。招标人开标、评标、排序后，选择前2-3家进行谈判。谈判阶段——特许合同是BOT项目的核心，它具有法律效力并在整个特许期内有效，它规定政府和BOT项目公司的权力和义务，决定双方的风险和回报。所以，特许合同的谈判是BOT项目的关键一环。政府委托的招标人依次同选定的几个投标人进行谈判。成功则签订合同，不成功则转向下一个投标人。有时谈判需要循环进行。履约阶段——这一阶段涵盖整个特许期，又可以分为建设阶段、经营阶段和移交阶段。BOT项目公司是这一阶段的主角，承担履行合同的大量工作。需要特别指出的是：良好的特许合约可以激励BOT项目公司认真负责地监督建设、经营的参与者，努力降低成本提高效率。44.BOT项目中的风险与规避BOT项目投资大，期限长，且条件差异较大，常常无先例可循，所以BOT的风险较大。风险的规避和分担也就成为BOT项目的重要内容。BOT项目整个过程中可能出现的风险有四种类型：政治风险、市场风险、技术风险和不可抵抗的外力风险，主要的应对机制如下：风险类型风险描述风险应对政治风险政局不稳定、社会不安定等，主要影响跨国公司BOT项目。政治风险随项目期延长而增大。规避——1）谈判中某些特许以抵消部分政治风险，如在项目国以外开立项目资金帐户。2）对本国企业跨国投资的政治风险提供担保。市场风险在BOT特许期内，供求关系变化和价格变化时有发生，且市场上有可能出现更廉价的竞争产品，或更受大众欢迎的替代产品，以致该项目产出的需求大大降低，即市场风险。分担——在市场经济体制中，由于新技术的出现带来的市场风险应由项目的发起人和确定人主要承担。政府通过合理的调价机制及补贴机制予以相应的补助。技术风险技术风险的主要表现是延期，工程延期将直接缩短工程经营期，减少工程回报，严重的有可能导致项目的放弃。规避——技术风险是由于项目公司在与承包商进行工程分包时约束不严或监督不力造成的，所以项目公司应完全承担责任。预留时间资金、在整个过程进行质量控制，规避风险。地方政府财政支付能力风险主要涉及到补贴等款项的支付能力，可能因为地方财政实力不足导致差额补贴不能及时到位。规避——合同谈判中合理预测制定保底量，尽量确保保底量的安全性，尽量规避低于保底量的发生。政府方面应该自觉接受公众监督，建立健全完善的中长期财政预算体系。不可抵抗的外力风险BOT项目和其他许多项目一样要承担地震、火灾、江水和暴雨等不可抵抗而又难以预计的外力的风险，不可预测、损失额不确定，甚至是毁灭性的。分担——对此可以依靠保险公司承担部分风险，这必然会增大工程费用，对于大型BOT项目往往还需要多家保险公司进行分保。在项目合同中政府和项目公司还应约定该风险的分担方法。（1）风险描述政治风险——政局不稳定，社会不安定会给BOT项目带来政治风险，这种风险是跨国投资的BOT项目公司特别考虑的。投资人承担的政治风险随项目期限的延长而相应递增，而对于本国的投资人而言，则较少考虑该风险因素。市场风险——在BOT项目较长的特许期中，供求关系变化和价格变化时有发生。在BOT项目回收全部投资以前市场上有可能出现更廉价的竞争产品，或更受大众欢迎的替代产品，以致对该BOT项目的产出的需求大大降低，此谓市场风险。通常BOT项目投资大都期限长，又需要政府的协助和特许，所以具有5垄断性，但不能排除由于技术进步等原因带来的市场风险。此外，在原材料市场上可能会由于原材料涨价从而导致工程超支，这是另一种市场风险。技术风险——在BOT项目进行过程中由于制度上的细节问题安排不当带来的风险，称为技术风险。这种风险的一种表现是延期，工程延期将直接缩短工程经营期，减少工程回报，严重的有可能导致项目的放弃。另一种情况是工程缺陷，指施工建设过程中的遗留问题。该类风险可以通过制度安排上的技术性处理减少其发生的可能性。不可抗拒的外力风险——BOT项目和其他许多项目一样要承担地震、火灾、江水和暴雨等不可抵抗而又难以预计的外力的风险。（2）风险应对应付风险的机制有两种。一种机制是规避，即以一定的措施降低不利情况发生的概率；另一种机制是分担，即事先约定不利情况发生情况下损失的分配方案。这是BOT项目合同中的重要内容。国际上在各参与者之间分担风险的惯例是：谁最能控制的风险，其风险便由谁承担。政治风险的规避——跨国投资的BOT项目公司首先要考虑的就是政治风险问题。而这种风险仅凭经济学家和经济工作者的经验是难以评估的。项目公司可以在谈判中获得政府的某些特许以部分抵消政治风险。如在项目国以外开立项目资金帐户。此外，美国的海外私人投资公司（OPIC）和英国的出口信贷担保部（ECGD）对本国企业跨国投资的政治风险提供担保。市场风险的分担——在市场经济体制中，由于新技术的出现带来的市场风险应由项目的发起人和确定人承担。若该项目由私人机构发起则这部分市场风险由项目公司承担；若该项目由政府发展计划确定，则政府主要负责。而工程超支风险则应由项目公司做出一定预期，在BOT项目合同签订时便有备无患。技术风险的规避——技术风险是由于项目公司在与承包商进行工程分包时约束不严或监督不力造成的，所以项目公司应完全承担责任。对于工程延期和工程缺陷应在分包合同中做出规定，与承包商的经济利益挂钩。项目公司还应在工程费用以外留下一部分维修保证金或施工后质量保证金，以便顺利解决工程缺陷问题。对于影响整个工程进度和关系整体质量的控制工程，项目公司还应进行较频繁的期间监督。6不可抵抗外力风险的分担——这种风险具有不可预测性和损失额的不确定性，有可能是毁灭性损失。而政府和私人机构都无能为力。对此可以依靠保险公司承担部分风险。这必然会增大工程费用，对于大型BOT项目往往还需要多家保险公司进行分保。在项目合同中政府和项目公司还应约定该风险的分担方法。二、BOT模式的应用要点——以应用于自来水厂为例BOT模式是将城市基础设施引进民间资本和市场化运作的模式，由于BOT项目的最终所有权属于政府，保证了国家对基础设施项目的主权，因此，BOT已经成为吸引国内外直接投资基础设施的有效手段。就水务市场而言，是一个既封闭又垄断的市场，同时又是一个风险很小、持续盈利、现金流稳定的市场。推进城市供水企业的市场化改革，吸收外资和国内各种资金投入到城市供水、排水、原水建设事业，形成多元化投资主体、适度竞争、高效低耗的水务经营体制，是当前供水企业体制改革的重要任务。1.自来水厂应用BOT模式的背景随着地区经济的发展和社会进步的要求，城市化和环境污染等问题随之产生，早年建设的水厂存在分散、规模小、无水源保护、水质差、各项应急预案落后等问题，城市公共安全及供水形势矛盾日趋突出；居民和工业用水需求的极大增加，使得基础设施投资剧增，国家公共部门的投资已难以满足需求。2.BOT模式的应用特点（1）减少了政府对项目初始投入筹措资金的压力——原来基础设施建设投资全靠政府出资，应用BOT模式政府资本在项目融资中占10%，甚至不需出资，因此，在为城市环保基础设施服务中，1元的政府资本就可直接拉动9元的社会资本，杠杆效应十分明显。政府只需与项目公司签订特许权协议，以经济活动的方式将涉及融资、建设、经营、维护设施的责任转移给项目公司。（2）公开竞争引入先进技术，提高建设效率，降低运营成本——通过公开招投标，引入竞争机制，引进建设和管理的先进经验及新技术，提高了管理水平，降低了运营成本，同时，通过委托专业运营公司进行规范化的运作，有利于项目的最佳选择及顺利实施。7（3）打破垄断，实现产业良性循环——打破了长期以来市政公用基础设施由政府垄断经营的体制，解决了自来水覆盖率不高，水费不能补偿运行成本等问题，供水行业走向市场，自来水成为商品化的产品，实现了供水产业良性循环。3.自来水厂BOT模式运作的关键问题BOT模式的发展潜力巨大显而易见，关键问题是投资的风险判断及回报是否能使投资者和政府实现双赢，即是否能让投资者及时回收成本并得到满意的投资回报，同时政府能够在不增加实际财政负担的基础上实现社会效益和经济效益。以上海某自来水厂BOT项目为例分析影响BOT成功运作中的关键问题。（1）积极与当地政府搞好协作相对其他项目，BOT项目更多地需要依靠地方政府的支持，所以在建设过程中，项目公司要积极主动同地方政府建立良好的关系，寻求更多的支持和帮助。项目公司通过谈判，要求当地政府在力所能及的范围内，给予最大程度的优惠政策和保障措施，并配合解决诸如征地拆