运用“TOT”方式转让城北污水处理厂特许经营权

运用“TOT”方式转让城北污水处理厂特许经营权黄坚徐晓钟我市城北污水处理厂(以下简称“城北厂”)特许经营权转让项目自2004年7月以来，经过公开发布招商信息、编制招商文件、投资建议书评审、转让谈判和设施移交等环节，已于2005年4月正式由项目公司运行。该特许经营项目是我市根据建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》和《市政公用事业特许经营管理办法》，通过公开招标形式引进经营主体的第一个项目，对我市市政公用基础设施实现投资主体多元化、经营市场化、监管规范化具有示范意义。一、城北厂概况城北厂资产隶属于市建设局的城市建设(集团)有限公司(以下简称“城建集团”)，自1995年以来三期建设，于2001年全部建成投运，占地面积168亩，主要收集处理城区中、北部的生活污水和部分工业废水，服务面积约50平方公里，服务人口约60万人。该厂设计处理能力为15万m3/日，现实际处理污水量约13万m3/日，采用A/A/O工艺，全厂员工共36人。自动化程度较高，实际运行状况良好，曾数次被评为全国先进城市污水处理厂，2004年获“全国十佳城市污水处理厂”荣誉。二、城北厂特许经营权转让的具体做法城北厂特许经营权转让是由市建设局、市城建集团和市排水管理处分别代表行政主管部门、国有资产占有方和服务监管部门，转让期限为20年，转让方式为不带资产的特许经营权转让（即TOT），转让总价为1.68亿元人民币，招商的主要标的为污水处理服务费。转让成功后，在特许经营期内，由中标人成立项目公司，负责运行、维护和管理工作，并依据协议收取污水处理服务费，经营期满，项目公司将城北厂无偿移交给资产所有人。该项目招标经历了以下几个主要程序：(一)公开发布招标信息根据城北厂的实际情况，招标方在包括《中国建设报》在内的各类媒体发布了招标信息。招标信息发布后，有近20家国内外一流水务投资公司报名购买了资格预审文件。(二)资格预审招标方在发售资格预审文件的同时，设定了参加资格预审的主要条件，根据事先设定的这些主要文件，有12家报名单位组成的8个投资者(或联合体)通过了资格预审。(三)招商文件编制城北厂项目的成功，很大程度上得益于事先编制了较详细、完善的招商文件，在招商文件中列明城北厂转让的核心条件，并明确如果对核心条件有实质性不响应，将作为废标处理。同时招商文件详细描述了转让的法律、财务和程序要求。(四)充分的澄清答疑在招商文件发售以后，我们组织所有的投资人进行尽职调查和现场踏看，让投资人对城北厂有充分详细的了解，也便于投资人全面、准确地理解招商文件的相关规定，澄清过程分四个阶段进行，向投资人发出了167个问题的答复。这是投资人按照招商文件的要求递交投资建议书的关键环节。(五)投资建议书评审对投资建议书的评审分两个阶段进行：一是初审，主要是分析投资建议书是否对招商文件有实质性的不响应，如有，即作为废标处理。二是详细评审，按照财务、技术、法律和报价等内容，由抽签确定的专家评审委员会进行综合评分，确定排名顺序，前3名可以进行谈判。(六)项目谈判由于前阶段招商文件编制得较详细和澄清阶段投资人对城北厂的较充分了解，以及谈判机制的确定充分调动了竞争性，城北厂项目的谈判仅用了3天时间，最终由深圳水务(集团)有限公司中标，于2005年2月3日完成协议草签，4月23日项目公司正式成立并接管运行。(七)项目设施移交和运行情况协议草签后，协议双方专门成立了设施移交小组，我市排水管理处移交小组的主要职责是制订详细的移交方案，确定移交清单，签订移交协议。移交清单的编制尤为重要，城北厂项目的移交清单分为项目设施、公用设施、备品备件、技术资料、人员移交等五个方面，其中项目设施、设备的移交清单列了800多项，由于前期工作准备充分，该项移交仅用一天时间就完成了，其余项目的移交也顺利地在最短的时间内完成。深圳水务集团自今年4月23日正式开始运行城北污水厂以来，按照“平稳过渡，科学计算水量，确保水质达标排放，保持污水厂良性、高效运行”的思路，已着手采取提高污水厂运行质量的一系列有效措施：一是，对影响运行工艺的主要设备包括提升泵、鼓风机、脱水机等，根据投资建议书的承诺及时地开始更新、改造，一期更新、改造的内容有80多项，总投资近700万元。二是，购买了财产一切险、设备意外险、第三者责任险和员工人生安全险等4类保险。三是，对厂区绿化管养状、安全保卫和卫生工作等非主营业务，采取社会化管理，项目公司将主要力量集中到设施和工艺的运行上。四是，利用技术优势，安装开发MAXIMO设备管理系统。五是，改善工艺控制技术，建立水质分析模型，提高出水水质保障。城北污水处理有限公司运行4个月以来，对政府而言，最大的收获是实现了污水厂运行和监管的彻底分离。按照服务协议的约定，排水管理处对运行公司实施监管，具体内容包括：一是，细化对项目公司月度百分制考核内容。通过月检，对项目公司的报表、设施完好率、仪表检定、人员持证上岗、劳动防护和安全生产、整改意见的落实情况、对社会公共义务的履行情况等方面进行考核，促进项目公司的正常、安全运行。二是，建立对城北污水厂进出水流量、格栅井液位、进水pH、出水COD等共九个点的在线GPRS监控系统，及时了解城北厂实时运行情况。同时将该系统免费向项目公司开放，使监管方与被监管方共用一个信息平台，减少双方异议，提高监管效率和公平公开性。三是，加强源头管理。由于城北厂进水中有近30%为工业废水，进网企业的达标排放是城北厂进水水质满足协议约定的前提，是其工艺正常运行的保障。对进水水质的控制，项目公司是监督者，排水管理处必须采取切实有效的措施，保证进水水质达标。项目公司接管运行以来，由于各类条件约定到位，以及新的监管机制的及时到位，设施性能在原有基础上又有提高，出水水质稳定达标。三、城北厂项目转让的主要体会城北厂转让作为一个公开招标的公用事业项目，我们的体会概括起来是四句话：一是，公用事业改革的重点在于如何提高效率，维护城市利益和市民利益，而不是在于资产最大限度地变现。二是，经营权转让并非资产转让或移交。三是，公开招标重在过程比较竞争，边界条件的设定十分关键。四是，不能用局部的优势代替整体优势，目标的选定是综合评价的结果。具体的做法主要有以下几方面：(一)经营权转让而非资产转让城北厂项目是不转让资产所有权的污水处理厂TOT项目，避免了由于政府担心资产所有权被经营者用于抵押融资等其他目的，导致项目推进困难的问题。同时，基于资产所有权未发生变更，也不可能产生资产所有者与经营者之间因资产评估而发生的争议，避免了很多讨价还价的工作。同时也简化了未来的移交手续。(二)成立领导小组，决策重要问题为保证城北厂项目的顺利推进和操作的公开公正性，常州市建设局作为行政主管部门会同市财政局、发改委、监察局组成项目领导小组，通过联席会议制度，及时对重大问题进行决策，并对相关技术问题进行有效指导、对招标实行全过程监督。同时，为使项目招标符合城北厂现状，还专门抽调了熟悉城北厂情况且精通污水厂运营管理及水质检测等方面的技术专家参与招标方案、招商文件的编制和项目谈判的全过程，对项目转让提供技术支持，为城北厂项目的成功转让奠定了良好的基础。(三)合理设置边界条件招标方在招商文件中同步提供了《特许经营协议》、《经营权转让协议》和《污水处理服务协议》，对未来双方的权利义务、服务质量、政府的监管等方面进行了详细约定，明确了项目实施范围、土地使用、转让期限、污水处理量、转让价款支付、污水处理单价调整、污水处理费计价方式、水质标准、污泥处置、重置和大修、项目设施移交、税收、人员安置、提前终止补偿共14个条件作为核心条件不可变更，投资人进行财务测算时减少了很多不确定因素。(四)全过程招商顾问服务在城北厂项目转让过程中，咨询公司提供了全过程的招商顾问服务，其中招标方案的编制是十分关键的环节，包含了项目现状与招商目标的结合、招商重要边界条件的设置、交易结构设计及人员安置等重要内容。在招商顾问服务过程中，律师的经验是十分关键的因素。(五)项目设施现状移交通过对其他城市污水厂TOT项目的细致调研，我们提出了项目设施按现状移交，按约定标准交回的模式，避免了移交前大量的整修工作和移交标准确定问题，大大推进了谈判和移交过程，从而实现了项目谈判、签约和移交在两个月内完成的高效目标。(六)招商文件编制精细，体现了公平合作精神在招商方案总体框架的指导下，招商顾问、法律顾问和技术顾问投入了大量的时间与精力编制项目招商文件，前后较大的修订超过五稿。同时向各政府部门发出政策征询确认函10多封，对一些招标条件尽量做到固化。项目法律协议充分考虑了可操作性。对一些不能细化的内容也保留了相应的解决机制，并尝试解决了一些监管的技术难题，如用控制液位来监管项目公司最低污水处理义务、采用GPPS在线监控系统加强监管力度等。城北厂项目的招标文件包括《特许经营协议》、《经营权转让协议》、《污水处理服务协议》三个法律文本，虽然前期工作难度较大，但避免了签定框架协议后双方长时间的谈判，大大提高了项目的推进速度。对项目法律协议中双方权利义务的平衡，也尽量体现合理，建立双方风险分担机制，按照“谁最有能力控制的风险由谁承担”的风险管理原则，避免了经营风险由政府或投资者任一方单方面承担的不合理情况。(七)强化政府监管手段，保障协议履行建设局作为行政主管部门，在转让后的监管上，着重从监管思路、监管方式、监管内容和监管保障等方面来界定监管机构与被监管者的关系，明确监管主体的职责和监管依据，建立了行政监管和合同监督两种机制。建设、国资、环保、物价等主管部门依其行政职能对项目公司进行监管。《污水处理服务协议》合同双方依据协议内容进行相互监管。同时在明确服务质量的前提下，通过设立监督员、日常监测、不定期抽查、定期评估、专项调查和举报等方式，对项目公司的服务质量进行监管，设置了较为全面的违约处理机制，约束项目公司的行为。项目协议中还体现了政府科学监管的思路，建立了每半年的综合考核机制，如项目公司运行质量较好或能积极履行和承担社会公共义务和责任的，政府将给予相应的奖励。四、城北厂项目转让的启示根据建设部推动水业改革的目标要求，城北厂项目经营权转让，对政府部门而言，最大的收获是实现了污水处理经营业务和监管的彻底分离，对提高效率、保障公众利益和环境效益有了更可靠的机制保证。面对当前公用事业市场化的现实背景，下一步要切实运行、监管好城北污水厂，以及做好其他公用行业的市场化改革工作，以下四方面值得重视和思考。（一）必须明确公用事业改革的目的公用事业作为一个特殊的行业，承担着保障城市正常运行的功能，作为城市政府应该十分清晰地认识到，公用事业的最高宗旨是要保障城市利益和公众利益，因此，对公用事业的改革不能简单停留在改变资本结构的层面上，应该充分考虑5个目标的同步实现：一是，对城市运行发展更有利；二是，让社会公众享受到改革的成果，公用事业所提供的产品和服务更安全、优质，甚至价格更低廉;三是，通过存量盘活和资本结构优化，解决公用事业发展的资金瓶颈，促进公用事业的快速发展；四是，实现经营机制的转换，包括用人机制、分配机制的转换和引入先进的管理理念、制度、技术等；五是，建立有效的监管机制。就公用事业特点而言，在特定的区域内，资本结构的变化无法改变公用事业自然垄断的特性，而且随着特许经营权的授予，这种区域的自然垄断性更加法律化，将原来国有独资状态下的政府垄断变成了政府许可的企业垄断，如果监管体系不能及时、有效地建立，任凭企业追逐利润最大化，这种垄断对未来城市利益和公众利益的保障性可能会逐步削弱，这显然有悖于公用事业的改革目的。(二)推进公用事业改革应该有系统性的战略规划公用事业的市场化改革是一个系统工程，涉及至所有权、政策环境、金融、监管和公众利益等诸多问题，而且公用事业改革也不是一蹴而就的，需要一个系统的战略规划。同时，在推进市场化过程中，需要进一步明确有关的法律依据。1．尽快明确特许经营的法律地位。建设部颁布实施的《特许经营管理办法》明确要求公交、燃气等行业要实施特许经营，但对特许经营权的法律地位不够明确，应进一步提升特许经营的法律地位，同时