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“一带一路”能源合作的思路和政策2016-07-2510:16来源：《国家治理》周刊作者：王金照核心提示：中国巨大的市场需求可以拉动当地国家一起实现资源开发、外输和“变现”，促进当地经济增长。同时，我国能源行业积累了丰富的技术、经验、人才和大量的基础建设产能，“一带一路”沿线国家可以很好地承接中国产业转移，可以解决制约当地国家经济发展的能源和基础设施的瓶颈问题。“一带一路”地区在全球能源供应中占有核心地位，也是我国能源进口的主要来源地。能源合作是“一带一路”建设的重头戏和先行官，具有十分重要的意义。目前“一带一路”能源合作在贸易、投资和带动相关产业合作上取得重要突破，但合作潜力并没有充分释放，供应安全的保障体系也尚未建立，贸易投资的经济效益还有待提升，与当地社会沟通交流的能力需要同步加强。为此，要制定“一带一路”能源资源合作的总体战略。加强保障能源运输通道安全的合作和市场交易平台建设，构建能源资源供需双向安全共同体。加强综合性的产业金融合作和双向投资，实现与“一带一路”沿线国家的互利双赢。统筹考虑能源项目的经济利益和战略利益，把战略考量建立在经济可行的基础上。积极参与国际和地区能源治理，构建覆盖沿线地区的新型能源合作机制。全球能源变革背景下“一带一路”能源合作的战略意义“一带一路”仍然在全球能源供应中占有核心地位石油和天然气是全球能源贸易的主要品种，也是影响各国能源安全的主要因素。“一带一路”地区的油气资源丰富，即使在北美实现页岩油气革命的情况下，仍然是全球油气的供应中心。如表1所示，按照将页岩油、油砂、重油以及深海石油等非常规资源包括在内的统计口径，2014年全球石油储量前10位的国家，有7个分布在“一带一路”地区，包括沙特、伊朗、伊拉克、俄罗斯、科威特、阿联酋、利比亚，仅这7个国家的石油储量就占全球石油储量的54.7%。在天然气资源方面，储量前10位的国家，也有7个分布在“一带一路”地区，包括伊朗、俄罗斯、卡塔尔、土库曼斯坦、沙特、阿联酋和阿尔及利亚，仅这7个国家的天然气储量占全球天然气储量的68.1%。7个国家中伊朗、俄罗斯、卡塔尔、土库曼斯坦在全世界天然气储量中排名前4，天然气储量占全球的58%，占到全球天然气资源的半壁江山。从资源质量的角度来看，“一带一路”地区油气资源是优质资源，非常容易开采，开采成本低，是稳定的全球油气供应地。例如，沙特的石油开采成本在10美元/桶，而美国的页岩油开采成本在40-60美元/桶，加拿大的重油开采成本在60美元/桶左右，委内瑞拉的重油成本则在80美元/桶。无论国际油价如何波动，中东、中亚和俄罗斯、北非都是稳定的石油供应地。从能源运输的角度来看，“一带一路”地区处于整个欧亚大陆的中心区域，无论是海上运输，还是陆路运输，“一带一路”地区都是必经之地。可以说，“一带一路”地区扼住了全球油气运输的咽喉。“一带一路”是中国能源进口的主要来源地我国石油天然气对外依存度高，2015年我国石油净进口量为3.28亿吨，对外依存度达到60.6%，天然气进口量为614亿方，对外依存度达到31.8%。我国石油天然气需求未来将持续增长，而由于国内资源有限，进口量和进口依存度还会持续上升，预计到2030年，石油对外依存度将超过70%，天然气对外依存度将超过40%。“一带一路”地区是我国主要的石油天然气进口来源。在“一带一路”战略进入总体规划的2014年，我国前10大石油进口来源地有9个来自于“一带一路”地区（见表3），占2014年我国石油进口的80.4%。前10大天然气进口国均来自于“一带一路”地区，占我国石油进口的95%以上。考虑到全球石油天然气资源分布和供求格局，“一带一路”地区作为中国油气主要供应地格局不会改变，甚至会进一步强化。从能源运输的角度来看，“一带一路”地区更是我国能源运输的主要通道。石油的陆路运输都要经过“一带一路”地区，海路运输也大体如此，中国石油进口量的80%要经过马六甲海峡，38%要经过霍尔木兹海峡。天然气海陆运输的主要通道也均在“一带一路”地区。从地缘政治的角度来看，美国页岩油气革命带来的能源独立对全球格局产生了重大影响。从不利的一面看，美国在推进中东民主进程时将不再受石油问题的牵制，可能会表现得更加强硬和激进，甚至通过政治施压和军事胁迫等强硬手段干预，国际能源市场也将因此增加新的变数。从有利的一面看，页岩油气革命导致欧洲市场上液化天然气和来自美国的低价煤炭供应增加，而俄罗斯、中东国家及其他国家的天然气所占份额和影响力将会下降。我们可以借此机会进一步加强与亚洲地区国家的能源联系和合作，为我国“一带一路”建设和保障能源安全带来新的机遇。能源合作对于实现“一带一路”整体战略的重大意义中国巨大的市场需求可以拉动当地国家一起实现资源开发、外输和“变现”，促进当地经济增长。同时，我国能源行业积累了丰富的技术、经验、人才和大量的基础建设产能，“一带一路”沿线国家可以很好地承接中国产业转移，可以解决制约当地国家经济发展的能源和基础设施的瓶颈问题。中国与“一带一路”沿线国家在能源领域利益契合度高，也有较强的意愿和基础开展长期稳定的合作。2016年1月，习近平主席在访问阿拉伯国家联盟（简称“阿盟”）时提出了“1+2+3”的合作构想，其中“１”是以能源合作为主轴，深化油气领域全产业链合作，维护能源运输通道安全，构建互惠互利、安全可靠、长期友好的中阿能源战略合作关系。“２”是以基础设施建设、贸易和投资便利化为两翼。加强中阿在重大发展项目、标志性民生项目上的合作，为促进双边贸易和投资建立相关制度性安排。“３”是以核能、航天卫星、新能源三大高新领域为突破口，努力提升中阿务实合作层次。综合上述分析，可以看出，“一带一路”战略是保障我国能源安全的关键所在。考虑到能源安全在保障国家发展全局上的重要地位，能源合作势必成为“一带一路”建设的重头戏，要通过“一带一路”合作来提升我国能源安全保障程度。同时，能源产业可以带动“一带一路”沿线国家发展。考虑到我国具有很强的制造和建设能力，能源合作可以作为推动“一带一路”建设的先行官，并且战略地位举足轻重。“一带一路”能源资源合作的现状、进展和问题“一带一路”能源合作取得重要进展我国与“一带一路”相关地区多个国家在能源合作的各个领域取得了一系列先期成果，在能源贸易、能源基础设施建设和双向投资方面取得了重要进展。在中俄合作方面，2014年5月中俄签署价值3800亿美元的东线天然气供气购销合同。同年11月，西线天然气供应的合作备忘录和框架协议顺利达成。电力、煤炭等领域的贸易规模也不断扩大，我国已累计接收俄罗斯电量143亿千瓦时。两国合作已经摆脱了简单的买卖贸易模式，步入上下游开发并进、相互投资为主的新阶段。例如，中石油收购诺瓦泰克持有的亚马尔液化天然气股份公司20%的股份、中俄签署合资开发博托宾斯克油田项目、合资兴建天津东方炼油厂。能源技术和设备方面的合作规模也不断扩大，田湾核电站二期就是标志性项目。在中亚和中国合作方面，中国—中亚天然气网进一步完善，带动能源基础设施互联互通水平升级。中亚天然气管道D线预计将于2016年年底通气，届时来自中亚的输气能力将达到850亿立方米。除了能源管网的互联互通，中国在中亚进行了大量的上游投资。比如，在土库曼斯坦，中石油投资了作为中国进口气主要气源地阿姆河右岸巴格特亚尔雷克气田群；在哈萨克斯坦，中石油投资了哈萨克斯坦石油公司和阿克纠宾石油公司。中国和中东国家的能源合作也取得重大进展。以中国和沙特合作为例，目前中国每年从沙特进口5000万吨原油，沙特是中国最大石油进口来源国，同时中国也是沙特最大的石油出口市场。除了贸易，两国在双向投资方面也得到了长足发展。沙特阿美石油公司与中石化在福建省共同投资的炼油乙烯大型项目已正式投产运营。中国石化与沙特阿美在沙特延布的炼油厂于2016年1月20日举行了投产启动仪式，该项目投资近100亿美元，设计原油加工能力约为每年2000万吨。中国—东盟互利互惠能源合作呈现提速之势。2013年双方《纪念中国—东盟建立战略伙伴关系10周年联合声明》中明确提出，加强在能源领域的合作，制订“中国—东盟新能源与可再生能源合作行动计划”。区域间电网互联互通和跨境电力贸易是中国和东盟合作的一大亮点。截至2014年底，南方电网公司累计向越南送电302亿千瓦，并且越南北部有8省1县的电力供应是由南方电网承担的。此外，我国还向老挝送电7亿千瓦时，从缅甸进口电量110亿千瓦时。在投资方面，2009年中国国家电网公司获得菲律宾国家电网公司40%的股权，并开始25年的特许经营，该投资不仅取得了较好的经济效益，而且有力支撑了菲律宾电力供应，取得了很好的社会效益。“一带一路”能源合作存在的问题一是“一带一路”能源合作的潜力尚未充分释放。单从贸易量上看，我国大部分的能源进口来自于“一带一路”地区，与“一带一路”地区能源出口在全球供应体系中的作用大体相当。但如果从对贸易的影响能力来看，我国的影响力相对较弱。中国虽然是“一带一路”地区最大的能源进口国，但油气的贸易中心和定价中心并不在中国或“一带一路”国家，价格是由第三方国家来决定的。并且在定价过程中，金融的作用越来越大，放大了能源价格波动产生的影响，进而对石油生产国和消费国的物价和国际收支平衡产生巨大的负面冲击。在投资领域，中国虽然在上述国家的油气和电力领域有一定的投资，但是这种投资相对于中国的进口量和中国目前的工程建设能力而言，还有较大的差距，未来投资还有巨大的提升空间。二是能源安全供应的保障体系尚未建立。尽管中国主要的能源运输通道均集中在“一带一路”地区，但安全畅通的运输体系尚未建立起来。以石油运输为例，中国原油运输80%靠海运，并且海运量的80%要经过马六甲海峡，38%要经过霍尔木兹海峡，但中国在这一区域的影响力和安全保障能力还十分有限。另外，从承运人的角度来看，只有不到20%的海上石油进口是由中国船只承运的。三是能源贸易投资的经济效益尚待提升。不少能源合作项目目前处于亏损状态。比如，在2008年中国与卡塔尔签订高价格的液化天然气进口合同，仍处于严重亏损的状况。导致项目亏损有三个方面原因，首先是在当时高油价、能源供需紧张的背景下，包括中国在内的石油进口国签订合同的价格普遍较高。其次是我国企业只参与贸易环节没有参与投资环节，所以高的进口价格无法通过上游投资收益来加以弥补，而日本、韩国企业往往会参股进口气源地的项目，上游的投资受益可以在一定程度上对冲下游的贸易风险。最后是有关保障国家能源安全以及服务国家外交大局的考虑。从保障能源安全的角度来看，寻找获得稳定气源是一个重要的因素，从促进外交来讲，签订大的合作项目有利于双边关系的提升，结果使得该项目在不合理的高价位上签订合同。在这个价位很多日韩的进口商放弃签署合同，但是我国的国有企业从保障能源安全和促进双边关系的角度还是签订了高价位的合同。上述项目是一个比较典型的案例，还有不少投资项目存在上述问题。更有甚者，以国家能源安全和服务外交大局来掩盖投资决策过程中盲目轻率带来的负面后果。四是部分项目在建设运营过程中与当地沟通交流上还存在不足。以中国电力投资集团投资缅甸密松水电站为例，这个项目的经济性以及带动当地经济社会发展、解决当地电力短缺等综合效益上，都是非常好的一个大型工程项目。尽管该项目在两国政府的电力合作协议框架下进行，而且履行了所有发电手续，但是由于缺乏对当地复杂政治局面和独特文化习惯的了解，特别是缺乏与非政府组织沟通协调，造成工程项目长期搁置。这不仅导致前期投资要背负巨大的利息损失，而且对中国和缅甸合作产生了不利的影响。加强“一带一路”能源资源合作的思路和政策建议战略定位和总体思路考虑到“一带一路”能源合作的重要意义，对于战略定位要明确两个优先，一是将“一带一路”地区作为保障我国能源供应和国际能源资源合作的优先区域。二是将能源合作作为推动“一带一路”建设的优先领域。基于这一战略定位以及当前存在的问题，推动“一带一路”战略时应坚持以下五项原则。第一，既要把“一带一路”地区作为我国能源资源合作的优先区域，又要坚持实行资源的多元化供给，不能将鸡蛋放在一