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ABO模式研讨会2019年02月目录ABO模式由来二ABO模式基本概念一ABO模式与其他模式的比较分析三ABO模式适用条件和环境四ABO片区开发模式流程五ABO模式投资测算案例六ABO模式跟踪流程及总结七ABO模式基本概念一ABO模式授权Authorize运营Operate建设Build一、ABO模式基本概念（一）ABO概念由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。一、ABO模式基本概念（二）ABO含义在地方城市建设的实践中，比较有代表性的做法，是地方政府通过直接授权的方式，将城市建设某个行业、某个片区或者某个重大项目的建设和运营工作，交由本级政府下属的国有投资公司，并给予必要的资源和财政支持，这一揽子的授权和支持政策，通常体现为地方政府与城投企业之间签署的《授权经营协议》。一、ABO模式基本概念ABO属于政府采购行为。《中华人民共和国政府采购法》第二条明确规定：“在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。（三）ABO模式属性协议中规定的采购内容是服务，即属于政府购买服务协议中规定的采购内容是工程，即属于政府采购工程。一、ABO模式基本概念ABO的具体采购类型归属，应从属于ABO协议中规定的采购内容。（四）ABO模式政府采购分类ABO模式由来二二、ABO模式由来从有限的公开资料上，我们可以了解到的，ABO模式来源于2016年北京市轨道交通行业的一项投融资体制创新。2016年，北京市交通委代表北京市政府与北京市基础设施投资有限公司（以下简称“京投公司”）正式签署了《北京市轨道交通授权经营协议》，该授权经营协议结合了北京市轨道交通实际情况，创造性地提出了授权(Authorize)-建设(Build)-运营(Operate)的ABO模式。即由北京市政府授权京投公司履行北京市轨道交通行业的业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供城市街道交通项目的投融资、建设、运营等整体服务，并且在授权经营协议中，以授权经营费的形式，约定了北京市财政给予京投公司的一揽子资金支持政策。二、ABO模式由来资本金出资主要针对经营性项目，政府向基础设施项目的法人主体注入资本金，使其有能力在此基础上通过银行贷款等渠道筹集项目建设资金，完成项目的投资、建设、经营和还贷的过程直投贴息投资补助主要针对靠项目经营无法完全收回建设投资的准经营项目，政府将建设投资中无法靠经营收回的部分，以投资补助的方式拨付项目法人，使其有能力进一步筹资完成项目建设。在传统的政府固定资产投资体制下，财政对于政府有投资责任的基础设施，通常有四种支持手段二、ABO模式由来于是，我们看到在2016年，北京市交通委代表北京市政府，与京投公司签署了《北京市轨道交通授权经营协议》，授予京投公司北京市轨道交通行业业主的职能，以及一揽子的授权经营服务费的安排，取代了以往以政策文件方式给予资金支持的形式。有了这样的支持政策，实际上为北京轨交线网建设注入了发展信用，京投公司借助政府的资金支持、北京市轨道交通线网带来的海量客流和三产收益，快速的通过各种渠道，为北京轨交建设筹集了巨量资金，在融资市场上获得了很高的信用评级。京投公司所管理资产属于典型的准经营项目，对资本金和投资补助的需求并存。实际上，北京市每年拨付给京投公司100亿元支持资金，从支出类别上，一部分是资本金注入，一部分是投资补助，资金来源则一部分来自于北京市土地批租收益归属市级财政的部分，一部分来自于市级财政的一般预算收入。2015年，国家政策提出“取消融资平台公司的政府融资职能”，这使得京投公司必须找到更加合规的模式，来取代原本依靠政策文件获得支持的方式，维系自身在金融市场上的评级地位和融资能力。二、ABO模式由来法律监管关系—资金流向--市政府京投公司金融机构建管单位建设单位运营单位轨道交通项目社会投资人项目公司轨道交通项目公开选择授权ABO公开选择公开选择运营建设资金运营收入还款贷款贷款还款注册资金和运营补贴PPP协议注册资金建设运营运营收入市场化条件不成熟项目授权经营服务费PPP项目京投公司ABO模式运作图ABO模式与其他模式的比较分析三三、ABO模式与其他模式的比较分析（一）ABO模式与PPP模式模式程序不同ABO模式可以通过公招确定社会资本方（项目业主），也可以由本级政府直接授权确定项目业主。与PPP模式比对，ABO模式是缺乏前期必要的识别论证和必要的采购程序。合作期限的基本要求不同PPP模式对合作期限需≥10年（含建设期），低于该要求则存在项目合规性风险。而ABO模式并无明确的合作年限限制，主要根据政府方的具体授权内容和授权期限等因素确定合作期限。项目回报机制不同ABO模式项下，由政府方根据项目的投资及运营维护成本，在运营维护期每年按时支付一定的服务费用，并无明确的按效付费要求等PPP模式需要根据项目类型、政府财政承受力、是否有稳定使用者付费基础等因素确定回报机制，并且项目需参与绩效考核，政府支出责任必须依法纳入预算管理。三、ABO模式与其他模式的比较分析（二）ABO模式与委托代建项目合作内容不同委托代建是项目法人通过招标等方式选择满足相应要求的项目管理单位为代建单位，由代建单位承担项目一切建设管理及相关工作。ABO模式的合作内容具有明显差异项目业主不同ABO模式下，由政府方授权确定的社会资本方（项目业主方）直接或另行选定合作方负责筹集项目建设所需资金，或者由政府方直接拨付部分资金用于项目建设。委托代建则是选定的代建单位并不负责筹措项目建设所需资金，而是由项目法人执行筹集项目建设资金，按照约定的支付条件进行各项费用支付。项目资金来源不同委托代建模式是由项目法人通过公开招标等方式选定的委托代建单位，并不发生项目业主的变更。ABO模式下，是由政府方通过采购或直接签署协议等方式授权确定项目业主方（社会资本方），履行授权范围内的项目业主职责。ABO模式适用条件和环境四四、ABO模式适用条件和环境（一）特点政府与平台公司之间的合作区别于通过竞争性程序选定社会合作方的“公私合作”模式，平台公司需代行归属于政府方的基础设施及公共服务项目业主职责，且在授权范围内行使一定的公共管理职能，基于此，在ABO模式下平台公司实际上具备“公”主体属性，ABO模式应视为一种“公共合作”模式，这也反过来为政府直接行政授权提供了一定的授权理论基础。授权对象一般为本地具有较强资源整合能力平台公司或其他属地国企。政府与授权对象之间通过签署相关授权经营协议厘清政企关系。政府与平台公司通过“公公合作”，以授权方式和一系列契约理清政企关系，与国发42号文之前的“直接指定”、“政企不分”相比是一大进步。采用ABO模式实施的项目类型一般具备“大公益，小经营”的特点。该类项目前期投入巨大、回报期限较长、获利不确定，现实中对社会资本吸引力不足，需要政府进行干预；而这类项目采用ABO模式后，基于“公公合作”下平台公司的“公”主体属性，可以在一定程度上调控这类项目的“市场失灵”，“打破公私合作模式中存在的‘公’主体追求公益性与‘私’主体逐利性的固有矛盾”。四、ABO模式适用条件和环境（二）亮点在市场失灵情况下，ABO模式能够起到调控市场作用，能够打破公私合作模式中存在的“公”主体追求公益性与“私”主体逐利性的固有矛盾，且在大环境上是契合国资国企改革方向。但是从实操层面来看，“公公合作”的定位仍局限于理论上，缺乏法律依据，实践中有少量探索性案例，但认可度不一，在现行法律政策体系下，存在合法合规瑕疵，特别的是，有一定地域限制。四、ABO模式适用条件和环境（三）适用条件和环境一是原政府融资平台要具有较强的专业服务能力，在行业领域内处于领先位置。提高公共服务的供给能力和供给效率是深化社会公共服务投融资体制机制改革的目标，也是推广使用PPP模式的目的，ABO的开展也不能违背上述目标。因此，授权经营主体的专业服务能力是保障ABO模式得以开展的先决条件。二是地方政府对公共服务引入市场机制要具有较强的意愿和能力。（1）对市场化条件成熟的项目，积极采取PPP模式推进实施，并督促授权经营主体落实相关具体工作；（2）面，对于授权经营主体自主实施的项目，鼓励其在建设和运营等环节引入市场竞争机制，减低建设和运营成本，提高服务水平和效率，保证ABO模式不走偏，不变形。地方政府推进市场化的意愿和决心是ABO正确实施的关键。三是项目审批流程的规范性。规范的项目操作流程能够让授权经营主体在政府相关部门的有效监管下，尽可能的降低过程风险的产生，这是ABO顺利实施的保障条件。ABO片区开发模式流程五五、ABO片区开发模式流程•当地政府委托片区开发建设主管部门通过公开招投标选定并授予公益企业（或社会资本方企业）在指定区域的片区开发建设特许经营权，并配合当地政府依法在审批事项、土地整理、优惠贷款、专项资金等方面给予支持。•通过特许经营协议明确，公益企业按照区域规划进行片区开发建设，土地收储及开发职能由土地（土储）部门行使；公益企业必须通过招拍挂方可获得土地使用权，且在获得土地使用权之前不可将土地用于融资。1、授予特许经营权•公益企业负责自筹资金，按照区域规划进行片区开发建设，包括建设工业厂房，及进行研发基地、学校医院、配套住宅等建设。•负责开展片区开发的运营管理。同时，在政策法规范围内，公益企业享有租售、物业等收益权。2、公益企业进行开发建设和运营管理五、ABO片区开发模式流程3、主管部门支付工程建设成本和购买服务费用•片区开发建设主管部门对于公益企业的土地整理、基础建设等公益性建设投资，在特许经营协议项目区域范围内财政收入增量的约定比例内，针对已竣工验收的建设工程，逐年支付公益性建设成本。•片区开发建设主管部门对于公益企业的投资促进和经济发展服务，履行规则制定、绩效考核等职责，并据此支付购买服务费用。五、ABO片区开发模式流程主管部门支付工程建设成本和购买服务费用运行图发改部门建设部门国资部门开发区托管项目批准立项报告批准建设计划国有资产管理地方债支持公益企业（可无）社会资本方社会资本方营商环境建设基础建设开发工业园区建设：运营收益科教文卫建设：管理收益其他收入税收收入土地出让收入政府派出开发建设机构专项发展资金（财政分成管理办法）增量财政上缴财政逐年核算后拨款开发区托管合同和支付费用五、ABO片区开发模式流程4、片区开发技术要素②建议增量财政收入作为基数③按三年周期滚动操作实施①发展专项资金发展专项资金是将按照一定比例提取的财政收入纳入专项管理，用于专门领域范围项目的管理方式。发展专项资金的使用，有利于有效汇集资金来源，专项支持重点项目，增强计划性和简化支出管理程序。使用增量财政收入作为专项资金提取基数，用于对应项目的购买服务和采购工程支出，更能体现新项目对于地方经济的拉动，从而体现发展专项资金的合理性。地方财政增收则企业有收益，地方财政不增收则企业无收益，从地方政府债务管理的角度上来看，并未实质性新增政府债务负担。87号文对于政府购买服务的预算管理提出的要求是“政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”，建议将混合型ABO类型的委托建设运营开发区筹资模式期限限定在三年之内，以满足合规性要求，确保相关购买服务和采购工程内容能够在预算中得以安排。同时，根据项目的实际进展情况，可以采取滚动开发和签署相应协议的方式推进整体项目。五、ABO片区开发模式流程4、片区开发技术要素发展专项资金流程图财政部门政府派出机构（发展专项资金）招商建设中心（事业单位）开发区托管费逐年核算后拨款注：财政收入中用于招商和建设的分成管理办法财政部门政府派出机构（发展专项资金）招商建设中心（事业单位）项目公司受托管理建设运营逐年核算后拨款注：财政收入中用于招商和建设的分成管理办法五、ABO片区开发模式流程4、片区开发技术要素④附加专项债支持的ABO模式Ⅰ、专项债支持减轻资金筹集压力在专项资金支持