公共政策概述

第一章绪论第一节公共政策概述一、公共政策的含义公共政策是党和国家在处理公共领域内的公共事务所制定的行为规范、准则或指南。在我国当然就包括一系列的命令、指示、通知、条例、规定等。公共政策的内涵应包括如下几点：第一，公共政策的主体。第二，公共政策的目的性。第三，公共政策的权威性。第四，公共政策的动态性。第五，公共政策的阶段性二、公共政策的特征与作用（一）公共政策的阶级性和政治性公共政策一般表现为一定的政治行为规范和公众活动准则，作用往往关系重大，因而主要由政党和国家来制定，并发布、实施。（二）公共政策的价值标准与价值选择性公共政策必须遵从的价值标准主要表现在如下两个方面：政治公正标准。社会可行标准。（三）公共政策的规范性和指导性公共政策不仅对社会和人们的行为或活动具有影响力和约束力，而且也规范政党和国家的活动，因此，公共政策具有严肃的规范性。公共政策的指导性，主要是指政策一般对党和国家的工作及人们的行为予以指导。（四）公共政策的稳定性与灵活性公共政策的稳定性是指，某项政策一经提出、发布与实施，就应保持在主体内容、执行时间上的不变与持续。政策的灵活性一是指及时的调整和修改；二是指在贯彻上级政策时要因地制宜。（五）公共政策的时代性公共政策的时代性是指：与公共政策同时期的历史条件下，政策自身为适应时代要求所显示的特征。三、公共政策的作用第一，公共政策有引导我国公共事业发展与前进的功能。第二，公共政策具有国家实现职能的作用。第三，公共政策有协调各种社会关系和调整利益分配的作用。第四，公共政策具有指导、补充法律的制定和实施的作用。四、公共政策的内容与分类主要依据公共政策的作用范围和层次、内容、时间等因素进行划分。按公共政策的层次可以划分为元政策、基本政策和具体政策；按政策作用的范围可将政策划分为中央政策和地方政策、全局政策和局部性政策等；按政策的内容可将政策划分为政政治政策、经济政策、文化政策、交通运输政策等；按政策作用的时间长短，可将政策划分为长期政策、中期政策、短期政策。元政策是指“用以指导和规范政府政策行为的一套理论理念和方法的总称”。元政策的基本功用在于如何正确地制定公共政策和有效的执行公共政策。基本政策是指在某一领域某个方面起指导和统帅作用的政策，也可称做“指导方面政策的指导性政策”。具体政策在整个政策体系中，是处于从属地位的，它是基本政策的具体化和延伸，是为了贯彻基本政策而制定的具体行动准则或者具体行为规范。五、公共政策的学科体系理论研究上侧重于政治与政治制度、政治与政策、政策与政治活动、公民权力与政策活动等方面。在实务上，侧重于各方面政策的研究。公共政策学科体系图如1-1所示。政策环境论政策系统论政策价值论政策评价论政策效益论政策问题政策制定政策执行政策评估政策调整政策终结定性研究方法定量研究方法其他方法案例研究方法方法论研究公共政策分析方法论过程研究理论研究公共政策（理论体系）戴明循环第二节公共政策研究的发展历程一、政策研究的起源中国历史上的官员和知识分子政策研究的成果体现在众多的历史典籍中，比较著名的有《论语》、《孟子》、《孙子兵法》、《史记》和《资治通鉴》等。古代西方的思想家亚里士多德、柏拉图、阿奎那、马基维里等的政治思想和著作都有政策研究的性质，他们的著作体现了政策研究在那个时代的特点。进入现代社会后，政治学研究的发展奠定了政策科学产生的基础。二、公共政策研究发展的历程（一）政策科学的产生与学科的形成“政策分析”一词是美国政治学家林德布洛姆首先提出的。为政策科学的发展做出重大贡献的是犹太人叶海卡·德洛尔。（二）20世纪70年代政策科学的发展及特征1、政策分析范式产生并迅速成长壮大。2、加强了对政策过程的其他环节尤其是政策。行及评估的研究。3、政策科学的理论基础发生了显著变化。20世纪70年代后，经济学途径在政策研究上逐渐居于主导地位，其中，公共选择理论的兴起是一个典型代表。所谓公共选择，是指非市场的集体选择，实际上就是政府选择。（三）20世纪80年代政策科学研究的发展趋势1、加强了对政策价值观或公共政策与伦理关系的研究。2、公共政策与行政管理日益融合，并最终导致新公共管理范式的出现。3、比较公共政策研究的发展。4、政策工具的研究受到越来越多学者的重视。5、政策研究的视野进一步拓宽。（四）20世纪90年代政策科学发展的新趋势。1、高度重视宏观分析，促使政府政策制定系统的改进。2、加强规制政策研究，推动政府行政改革。3、政策绩效评估成为热点。第二章政策模型第一节理性决策模型理性决策模型包括绝对理性决策模型和有限理性决策模型。一、绝对理性决策模型它泛指决策者能够依据完整而综合的全面资料做出合理性的决策。公共政策学者叶海卡·德洛尔认为：一个纯理性的决策模型包括以下六个环节。1、建立一个政策目标的多方面层次，并就每一个层次的政策目标可达成的程度加以衡量。2、建立并衡量社会中存在的一切其他价值系统与资料。3、为政策制定者备妥一套完整的选择方案。4、就上述的政策运作目标、社会其他价值系统与资源所产出的每一选择方案确定完整的成本与效益的预测结果。5、以每一选择方案的利益与成本的或然率乘以其效用，计算出每一选择方案净期望值，并计算效用单位中的净效益。6、比较每一选择方案的净期望值。绝对理性决策模型的基本内容是：1、决策者面临的是一个既定的问题。2、决策者做出决定的各种目的、价值或各种目标是明确的，而且，可以按它们的重要性依次排列。3、决策者能够理出所有达成目标的备选方案，以供选择。4、决策者运用一系列的科学方法对每一决策方案进行评估，并预测出执行该方案后可能产生的后果。5、决策者将每一个备选方案进行一一对比，并按优劣排出先后顺序。6、决策者能正确地选择最大限度实现预定目的、价值或目标的那个方案。二、有限理性决策模型1、对传统理性模型进行了批判。2、提出了相对满意的决策原则。3、提出了两种用于有限理性的政策分析工具。4、提出了有限理性的决策步骤。一、非理性决策模型非理性决策模型也叫反理性决策模型，是指除绝对理性决策（以得到最优策略为目的）和有限理性决策以外的基他决策。对非理性决策模型，我们应该把握的要旨是：1、非理性决策是指除理性优化决策和有限理性决策以外的其他决策。2、非理性决策认为政策在根本上是一个价值选择问题。3、非理性决策模型在基本国策上拒绝理性分析，但在实质政策，如经济、军事、外交等第二节非理性与渐进性决策模型政策上有时也使用理性分析的方法，借助理性优化模型。4、任何决策都不可能是完全的理性或完全的非理性。只有当非理性因素在决策过程中起主导作用时，这个决策才是非理性的。二、渐进的决策模型渐进决策模型把政策制定过程看做是对以往政策行为的不断修正的过程。这一决策模型的中心思想是，政策制定是根据过去的经验，在现行政策的基础上实现渐进变迁，依据现有的政策方案，经过小范围的调适、修订与完善，获得新政策。林德布洛姆的渐进决策模型包括如下基本内容。1、决策者必须保留对以往政策的承诺；2、对决策目的或目标的选择，对决策目标所采取的行动进行经验分析，两者是相互交织密不可分的。3、决策者只考虑解决种种可供选择方案的一部分,而不必过多地分析与评估新的备选方案。4、在面对同一社会问题的不同解决方案时，决策者只能对每一可供选择方案可能产生的某些“重要”后果进行评价；5、决策者所面临的问题经常被重新鉴定。6、处理问题的决定和解决问题的“正确方法”并不是惟一的，而是看决策者是否一致同意这一决策方案；7、渐进决策的形成，从本质上说是补救性的，它更多地是为了改革当今的具体的社会弊病，而不是为了未来的社会目标。渐进决策模型的优点。渐进决策模型也存在着很大的缺陷。一、综合决策模型综合决策模型的主要代表是德洛尔的最优化决策模型和埃泽奥尼的综观决策模型。（一）叶海卡·德洛尔的最优化决策模型最优化决策模型包括如下要点：用科学方法识别某些政策目标、价值与决策标准；通过比较研究和历史研究，强调理论工作者与实践工作者相结合，积极探求新的备选方案，特别是创造性的方案；通过估测有限的备选方案的期望成本，按优排序，从而得到风险较小的革新方案、政策的执行情况，使用政第三节综合决策模型和系统决策模型策分析的各种方法与新方案进行比较并预测新方案的可能后果及期望值；提高政策制定参与者的人员素质、进行必要的组织建设、培训等是改进政策制定质量的有机组成部分。（二）埃泽奥尼的综观决策模型混合扫描决策模型的宗旨是：既要解决传统理性决策模型在实际应用中存在的困难，同时又要尽力补救渐进决策模型的弱点，使这两种模型相互结合、相互补充，从而提高做出最佳决策的可能性。二、系统决策模型系统决策模型就是强调政策系统的环境作用。它将公共政策制定放在政治、经济、社会与文化环境中进行考察和解释。由于系统模型采用的是黑箱方法，所以该理论并不关注政治系统内部的组织结构和行为过程，而只着重环境与政治系统的相互作用和社会反映。一、政策过程模型该模型是希望对作为政治行为表现的公共政策制定系统提供一个统一的过程描述；或者说，通过政治行为与公共政策的关系，对政治行为的表现进行一个程序化的分析。二、冲突与竞争情境下的对策模型（一）冲突情景下的应付模型（二）竞争情景下的博弈决策模型第四节政策过程模型、冲突与竞争情境下的对策模型博弈决策矩阵表参与者A参与者B博弈理论可应用于战争与和平、核武器的使用、国际外交等各种重要政治情境的决策。选项A1选项A2选项B1结果1结果3选项B2结果2结果4一、精英模型精英模型认为国家重要的政治、经济和社会政策是由“少数精英人物”来决定的，公共政策的制定过程就是少数精英的活动过程。第五节精英模型与集团模型精英模型精英政策方向官员与行政人员一般群众政策执行二、集团模型集团模型的基本观点是：一个社会有若干不同的利益团体，各利益团体之间的斗争所达成的均衡的结果，就是公共政策的形成。三、其他政策模型（一）从政策制定的角度，根据美国政策分析专家克朗的看法，政策模型还有以下几种。1、超理性模型。2、剧烈改变模型。3、顺序决策模型。4、无为模型。5、历史踪延模型。6、未来牵引模型。7、历史类比模型。8、象征比喻模型。（二）从政策分析的角度，根据模型所使用的方法，顾建光先生将政策模型分为以下几种。1、描述模型。2、规范模型。3、语句模型。4、符号模型。5、程序模型。第三章政策系统第一节政策系统的构成要素系统是指由相互作用和相互依赖的若干组成要素构成的并具有特定功能的有机整体。一、政策系统的构成要素1、政策主体要素。2、政策客体要素。3、政策环境要素。4、程序要素。政策系统的要素图政策系统政策系统政策主体政策客体政策环境政策程序一、政策系统的结构1、政策系统的宏观结构。2、政策系统的微观结构。二、政策系统的基本分类1、按照政策覆盖的范围和效力划分。可以分为总政策、基本政策以及具体政策。2、按照政策的内容划分。财政政策系统、科技政策系统、教育政策系统、产业政策系统、外交政策系统等。第二节政策系统的结构和基本分类3、按领域划分。4、按照政策的生成过程划分。政策系统可以分为政策制定系统、政策运行系统、政策监控系统、政策评估系统、政策反馈系统。5、按照政策的属性划分。政策系统可分为政策的方法系统和政策的价值系统。6、按照政策的支持系统划分。政策系统可以分为法制的支持系统、文化的支持系统以及地域的支持系统等。政策生成过程图示政策执行系统政策监控系统政策反馈系统政策制定系统政策运行系统政策评价系统第三节政策系统的基本特征政策系统具有整体性、开放性、动态性、目的性、以及非线形等特征。1、政策系统的整体性。2、政策系统的开放性。3、政策系统的动态性。4、政策系统的目的性。5、政策系统的非线性。第四章政策制定第一节政策议程建立一、问题建构（一）问题建构的重要性（二）问题建构的基本内容1、发现问题，确认问题是否是政策问题。2、确认问题情境。3、了解政策利害关系人的切身感受。4、问题陈述。（三）公共政策问题的确认一般说来，政策问题具有下面的特征：1、客观性2、主观性3、关联性4、时代性（四）公共政策问题的情境政策问题的情境有三种状