搜索
第二讲公共政策系统分析本章主要内容：第一节公共政策环境第二节公共政策主体第三节公共政策客体第四节公共政策工具第一节公共政策环境从一定意义上来说，公共政策就是政策主体系统为解决自身与既定环境的矛盾而采取的行动。政策环境是指作用和影响公共政策的外部条件的总和。公共政策与环境之关系公共政策随着社会发展，由环境的需要而产生（自然：APEC蓝；社会：计划生育）公共政策必须适应政策环境政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化公共政策也对政策环境具有一定能动作用政策环境的构成因素1、地理自然环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况，包括地形、地貌、气候、土壤、水系、矿藏甚至人种等自然构成。孟德斯鸠的地理因素说比较其他环境因素而言，影响更加长期、宏观和难以改变。但也不能过分夸大。基本教训：一般说，宜研究如何更好地运用自然的力量，因势利导，“与自然和谐共存”，而不是硬靠工程措施去“改造自然”。——钱正英地理环境决定论不同气候的不同需要产生了不同的生活方式，不同的生活方式产生了不同种类的法律。居住在寒带地区的北方人体格健壮魁伟，但不大活泼，较为迟笨，对快乐的感受性很低；居住在热带地区的南方人体格纤细脆弱，但对快乐的感受性较为敏感。土壤同居民的性格之间，尤其是同民族的政治制度之间也有非常密切的关系。土地贫瘠，使人勤奋、俭朴、耐劳、勇敢和适宜于战争。土地膏腴使人因生活宽豁而柔弱、怠情、贪生怕死。土地肥沃的国家常常是单人统治的政体，而土地不太肥沃的国家则常常是数人统治的政体。涂尔干《自杀论》当个体同社会团体或整个社会之间的联系发生障碍或产生离异时，便会发生自杀现象。自杀有利己型自杀、利他型自杀、失范型自杀和宿命型自杀4种类型。涂尔干在书中运用了社会统计的方法，特别是以统计交互表格的形式，展现了大量的经验资料，用以说明自杀现象受到民族、自然环境、性别、婚姻状况、宗教信仰、社会的稳定和繁荣程度等社会事实的影响，从而建立了社会事实的因果关系。社会整合和社会道德规范整合反映着群体成员与集体的联系方式和结合状态，其实质是一种内聚力，对群体成员产生一种支持作用。社会道德规范的实质是一种控制力，其作用是限制和调节社会成员的欲望、行为，帮助人们将各种欲望转化为可以实现的目标并规定了实现目标的方式和途径。2、经济环境是指对政策系统有重要影响的各种经济要素的总和，包括生产力的性质、结构、生产资料所有制的形式、经济结构、经济体制、经济总量等。影响表现：制定和执行公共政策的出发点，提供政策系统必需的资源，影响政策系统的经济目标取向一个社会的经济发展水平会限制政府向公民提供公共物品和服务的质量计划经济vs市场经济经济环境提供了公共政策系统运行所必须的资源。公共政策的制定、执行、评估和监控等活动都需要消耗一定的人力、物力、财力、信息权威等资源。经济环境影响公共政策系统的经济目标取向在社会生活各个领域里，人们之间的交往所发生的各种关系中，经济利益是最为基本的关系。由于人们在社会生产生活中，对生产资料占有的差异、所处的经济地位以及职业、身份、收入、居住区域的不同，首先表现在经济生活和各种经济条件需求，由此直接决定了人们在社会经济中经济利益的不同及矛盾的发生，进而引发和加深了人们在政治、思想、文化生活中的其它利益需求的差别和对立。因而，社会特定经济状况以及对它的分配与矛盾关系的调节，是一定历史时期政策体系的目标和大量经济社会政策得以确立的主要依据。50年代末到党的十一届三中全会以前的近20年时间里，我国之所以出现了一系列政策失误，如大跃进、人民公社化、鼓励人口增长、文化大革命以及阶级斗争为纲等。重要的原因，就是没有正确认识这段时期的国情尤其是社会经济发展的状况，忽视了我国尚处于社会主义初级阶段这一基本事实，脱离实际，超越社会发展阶段，搞穷过渡、超英赶美、跑步进入共产主义，给国民经济和社会发展带来了不可弥补的损失。相反，十一届三中全会以后，党和国家之所以能制定并执行一系列正确、合理的政策尤其是实行改革开放和以经济建设为中心的路线、方针和一系列经济社会政策，在很大程度上是由于对我国国情尤其是社会经济发展状况做出正确的估计，从实际出发、实事求是去制定各项方针、政策，这些政策路线、方针和政策极大地促进了我国社会经济的发展。3、政治法治环境是对政策系统的生存、发展与运行产生重要影响的所有实际或潜在的政治状态与法治状态，前者包括政治制度、政治体制、政治结构、政治关系、国家与社会的关系状况，后者包括法律体系、法律机构、执行状况、社会治安等。影响表现：决定政策系统的性质；影响政策系统的民主化程度；影响政策系统的合法化程度。政治文化是其重要组成部分，即关于政府应该做什么、如何来做以及如何来处理政府与民众关系的价值观、信念和态度。它随时间和内部因素而变化、演进。政治学家丹尼尔·J·伊拉扎(DanielJ．Elazar)认为有三种可以识别的政治文化：个人主义的政治文化：强调个人利益，认为政府是用来实现民众需要的一种功利性的工具道德的政治文化：视政府为发展公共利益的机制。政府服务被视为公共服务。人们接受政府对经济的更多干预，并对政策问题更加关注。传统主义的政治文化：以家长主义和精英主义的观点看待政府，主张用它来维持既有的社会秩序。真正的权力掌握在极少数人手里，多数人在政治上被认为是相对被动的。4、社会文化环境是指对政策系统生存、发展与运行产生重要影响的社会状况与文化状况，如社会道德风尚、人口素质、公民受教育程度、生活方式等。任何一个社会都有着使其成员的价值观和生活方式区别于其他社会成员的文化。人类学家克莱德·克拉克洪(ClydeKluckhohn)将文化定义为“一个民族的全部生活方式，个体从全体中所获取的社会遗产。文化也可被视为一种人类所创造的环境因素。大多数社会学家虽然承认文化塑造或影响着社会行为，但并不认为文化起着决定性的作用。文化只是制约人类行为的因素之一。无论是政策制定者还是政策执行者，都处于一定的文化传统氛围之中，并因此在公共政策的形成和实施过程中不可避免地带有主观判断、价值选择和文化取向的色彩。因而，公共政策并不是绝对客观地受外界影响及目标指引，其中也包含了主观的认知成分。5、国际环境也称“超环境系统”或“超社会”。国际环境既包括全球范围内的政治、经济、文化发展演变的共同趋势、全球秩序及相应的规则，也包括对政策系统生存、发展和运行产生一定影响的民族国家间、跨国组织之间竞争、合作与冲突而形成的具有一定稳定性的政治、经济、文化关系。影响表现：影响政策系统的价值选择；影响政策系统的参照系选择和目标选择（李世默）；影响政策系统的性质。新闻周刊：为什么中国越来越受欢迎？美国《新闻周刊》（2007年）4月9日(提前出版)一期发表文章，题目是“中国越来越受欢迎”。文章说，美英联合民调显示：“目前在大多数国家，绝大多数人认为中国发挥的影响要比美国更加积极，而对世界和平的威胁要比美国更小；在世界各地，人们喜欢中国更胜于喜欢美国”。文章摘要如下。2007年3月26日，中国的胡锦涛主席抵达俄罗斯进行访问。胡锦涛主席和俄罗斯总统普京共同主持了在莫斯科举办的一个大型中国文化展览的开幕式，还承诺要建设一系列能源合作项目。他们还同意努力调整双方在联合国的立场。普京热烈的拥抱并不算反常，但他这样做是出于良好的战略理由，同时也反映了俄罗斯舆论的看法。就在莫斯科和华盛顿的关系不断恶化的时候，中国正变得比过去任何时候都要受欢迎。去年进行的一次大规模民意测验表明，大多数俄罗斯人认为中国“对世界产生了积极的影响”，而美国则产生了负面的影响。俄罗斯人的这种看法决不是个别的。在过去的5年间，当反美主义在全球甚嚣尘上的时候，北京则努力试图讨好亚洲、拉丁美洲和非洲。这种策略就叫软实力：不光使外国的领导人，还要使外国的公众尽可能地对中国及其文化着迷。多年来，华盛顿在这个领域一直占据主导地位。但是北京的新影响——通过对外援助、投资、灵活的外交、旅游和教育——正渐渐超过美国的影响。全世界的普通民众对中国的看法要好过对美国的看法。美国马里兰大学国际政策民意研究计划和英国广播公司联合进行的民意测验显示，目前在大多数国家，绝大多数人认为中国发挥的影响要比美国更加积极，而对世界和平的威胁要比美国更小，这种观点在发展中国家尤其强烈；在世界各地，人们喜欢中国更胜于喜欢美国，如沙特阿拉伯(54%比38%)，土耳其(27%比15%)，印度尼西亚(60%比40%)，巴西(53%比42%)。即使在美国最亲密的盟友之一澳大利亚，洛伊国际政策研究所进行的民意测验显示，普通公民对中国的好感与对美国的好感不相上下。北京已经开始利用这种态度上的积极变化。今年夏天，中国计划与一些东南亚国家举行联合军事演习——对于美国的盟友如泰国和菲律宾，与之合作一度被认为是不可能的，而合作正是北京魅力攻势的结果。最近中国还与东盟国家签署了自由贸易协定，而此前美国也试图这样做，但遭到了曼谷民众强烈的抗议。而10年前这一切都是不可能的，那时的中国似乎不知道如何管理自己的形象。不过这一切开始发生变化：中国开始把自己看成一个世界大国。现在，中国新一代领导人意识到了赢得外国民众的重要性。这一点可以从对外援助中看出来：世界银行最近的一份报告发现，中国不久将成为非洲国家最大的借款国——去年中国提供了至少80亿美元，是美国2004年援助数字的2倍多。美国国防大学的亨利·耶普表示，中国对主要亚洲国家如印度尼西亚和菲律宾的援助已经远远超过了美国。北京在如何花掉这些援助的问题上也越来越老道，中国现在一般会针对一些实际的基础项目如抗疟疾诊所，而不是像过去那样修建一些大型的面子工程。中国还开始重视那些美国公共外交滞后的领域。当布什政府与一些多边论坛如联合国的关系紧张时，中国近来却积极参与其中。例如派遣部队参加联合国维和任务，创办上海合作组织，过去10年来与东盟开创了近30个项目。而相比之下，华盛顿在30年间只开创了7个项目。中国计划在今后10年里在外国大学建设100所“孔子学院”。不过目前，北京似乎享受着形象改善的成果。马来西亚的一名著名作家詹姆斯·王说：“即使是那些大使级以下的中国外交人员如文化参赞和商务参赞都受到了贵宾待遇。他们得到了美国人过去得到的那种待遇。”美国越来越不受欢迎了从第二次世界大战到越南战争，再到海湾战争和伊拉克战争，美国在世界上受欢迎的程度越来越低。第二节政策主体政策过程中的行动主体和机构：目的在于评估政府的政策能力政策由政策子系统制定，而政策子系统由处理公共问题的行动主体构成。政策子系统是行动主体讨论政策问题的论坛，在此行动主体为各自利益讨价还价。但是，行动主体的相互作用是在政策过程的不同制度环境下发生的，这些相互作用也影响着行动主体追寻利益的方式和意愿以及他们的努力程度。政策行动主体（政策子系统）社会组织政府组织国际组织政策过程中的行动主体和机构第二节政策主体公共政策主体，就是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、监控、评估的个人、团体或组织。一、政策过程中的机构（政策子系统的制度环境）1、政府组织影响政府组织制定和执行政策的效果的两个维度：自治（独立于自私和矛盾的社会压力的程度）和能力（组织的内聚力和专业技术）强国与弱国:其核心分别是执行的行政机构和立法机构）政府机关之间的权力分割联邦制与单一制行政、立法和司法科层制影响部门层级的实力是衡量国家实力的重要条件（明确的授权、职业精神、政治家的支持、避免对利益集团的依赖）2、社会组织政府有效地制定和推行政策，需要主要社会团体的支持。其支持能力由其内部的组织化程度和团体内部及之间的关系所决定。工商组织：资本的结构性权力的影响表现在对政府在就业和税收施加影响、政党和政策研究的资助和选择、社会福利的促进和减少、高峰联盟所承担的责任劳工组织：取决于政府的能力以及工会的组织化程度3、国际组织政府间的专门组织如世贸非政府国际和地区组织跨国公司政策过程中