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实施机构：荆门机关事务管理局咨询机构：湖北永业行评估咨询有限公司PPP项目实务操作培训（以荆门剧院项目为案例）时间：二〇一六年三月1、项目授权主体：荆门市人民政府2、实施机构：市机关事务管理局3、项目建设内容与规模：拟建设地上3层、地下1层的剧院，包括：大剧场、放映厅、会议室、培训室、会展厅等4、项目总投资:2.1亿元5、特许经营期：10年（含2年建设期+8年运营期）6、合作方式：BOT（建设、运营、移交）荆门剧院项目基本情况PPP项目总体流程（财金[2014]113号文）：5环节、19个步骤实务培训大纲（以荆门剧院PPP项目为例）1、项目识别阶段实务操作交流——项目初步实施方案2、项目准备阶段实务操作交流——物有所值/财政承受能力/实施方案3、项目采购阶段实务操作交流——磋商文件/资格预审/谈判/公示/合同4、感想——机关事务管理局/财政局/咨询机构三方一、识别阶段实务操作选项目：初排序→了解政策→送审查（实施机构）定模式：收申请→定模式（财政局）选机构：选择永业行（实施机构）收资料：定负责人→定方案→定资料（实施机构）作审查：审查基础→方案编制→方案审查（实施机构/财政局）5个环节、12步骤一、识别阶段实务操作——选项目送审政策初排序实施机构对2015年所负责项目，依据实施紧迫程度、前期工作情况（征地拆迁、用地预审、规划选址等）对项目进行排序国发[2014]60号文——鼓励社会资本加大社会事业投资力度；国办发〔2015〕42号——公共服务应广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务一般书面送审资料：项目实施背景必要性、项目前期工作情况、国家有关政策、初步构想的合作方式一、识别阶段实务操作——选机构一、可采用竞争性谈判、竞争性磋商方式选择二、尽可能选择市财政局入库PPP咨询机构三、PPP咨询机构负责的是全过程PPP咨询服务工作方案在工作方案拟定的基础上，确定负责人，协调各方关系、解决问题，一定要选择一个敢于担当、责任心很强的人作为项目负责人定负责人荆门剧院PPP项目编制必须落实资料：可行性研究报告等前期报告文本及批复；规划设计方案、政府有关会议纪要，在采购阶段项目尽可能完成初设阶段落实资料一、识别阶段实务操作——收资料一、识别阶段实务操作——定评价初步实施方案编制初步实施方案审查123定评价基础依据财金[2014]113号文，需要编制《初步实施方案》1、在资料准备齐全的基础上，前后耗时约1个月，包括与市机关事务管理局、财政局沟通所需时间市机关事务管理局是市政府授权实施机构，初步实施方案审查可由市机关事务管理局与财政局共同负责审查2、初步实施方案框架：明确了实施机构、特许经营期、合作方式、各方初步责权利、考核总体框架内容、政府初步付费情况等内容二、准备阶段实务操作尽职调查是核心也是基础（咨询机构）项目推介与了解投资人需求是核心（实施机构）组织解决问题是关键路径（三方）营造环境是实施机构责任（三方）组织专家评审是必备过程（实施机构财政局）项目推介尽职调查了解投资人需求组织专家评审营造环境组织解决问题三报告编制一是对已落地PPP项目调查，了解成功案例二是对深圳大运场馆PPP项目进行现场考察四是对当地文化产品现状及未来需求做调查五是对剧院可运营部分产品及市场、价格做调查三是对项目实际投资及施工利润进行细致分析尽职调查内容二、准备阶段实务操作——尽职调查1、依据总体目标分解尽职调查内容：如荆门剧院项目在尽职调查中，将项目分解为投资与运营两个层次尽职调查，如投资方面尽职调查中，了解到剧院采用限额设计2、依据尽职调查内容构造尽职调查方案：一是安排合适的人完成合适的事情；二是对每个事情确定项目负责人尽职调查逻辑：二、准备阶段实务操作——实施方案编制一是落实边界条件是核心三是解决问题是手段二是确定核心内容是关键方案编制1、项目实施机构；2、项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标；3、投资回报、价格及其测算；4、可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等；5、特许经营协议框架草案及特许经营期限；6、特许经营者应当具备的条件及选择方式；7、政府承诺和保障与特许经营期限届满后资产处置方式；实施方案框架内容（依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》二、准备阶段实务操作——项目推介与了解需求一是由实施机构主持，参与方多为央企三是相互交流二是准备资料，包括初步实施方案、政府批文项目推介会1、大部分央企提出项目规模太小，特许经营期太长2、可运营部分内容产品太过于复杂，运营风险较大，提出是否可以委托运营3、大部分央企提出政府付费可以在前三年完成4、有些央企想了解荆门剧院设计实际情况，如结构形式、钢结构类型等，了解施工利润5、是否允许可以联合体投标、是否允许社会资本中途退出荆门剧院PPP项目社会资本需求介绍：一是解决政府投资付费营造环境，合理收益三是解决社会资本运营问题，政府将购买会务服务营造环境二、准备阶段实务操作——解决问题与营造环境组织解决问题1、实施机构：主要就社会资本提出的政府付费决心、是否将项目付费由人大批准等宏观方面问题予以解答2、财政局：主要就政府付费、何时付费、政府财力情况进行解答3、永业行：主要就投资人提出的问题是否符合与国家政策不符给予解答二是就社会资本退出给予折现值考虑政府授权的实施机构应有政府文件做支撑适当考虑国家对基础设施PPP项目有涉税减免措施政府应对运营承担一定风险社会资本在运营期应承担创造文化产品责任绩效考评应与量化的产品及服务挂钩专家评审意见1、实施机构组织了两次评审2、第一次为评审，确定项目实施方案整体质量、可行程度，第二次为专家复核3、邀请的专家涵盖了工程管理、工程技术、工程经济、会计、法务等五个领域专家评审会概况：二、准备阶段实务操作——专家意见最终定稿的实施方案实施方案专家评审意见物有所值及财政承受能力论证批复送审材料构成二、准备阶段实务操作——实施方案送审二、识别阶段实务操作——两个报告评价开展物有所值评价和财政承受能力论证工作的目的评价前提物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。财政承受能力论证是判断本级财政是否能够承受对PPP项目的支出的一种评估方法，每年财政对于全部PPP项目的支出不能超过地方一般公共预算支出的10%。项目实施机构（市机关事务管理局）将专家初审通过的实施方案及其他资料报市财政局开展评价工作。评价资料主要包括但是不限于：实施方案、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的（预）可行性研究报告、设计文件等。二、识别阶段实务操作——两个报告评价认真开展评价和论证工作市财政局会同市机关事务管理局认真组织和准备，通过前期充分的调查和比较，精选了财务、金融、法律、工程管理等方面的专家，从项目全生命周期整合、风险分配、产品供给、财政承受能力等方面对项目实施方案进行了严格的物有所值评价和财政承受能力论证，最终，评价和论证结果均为“通过”。二、识别阶段实务操作——两个报告评价评价过程中需要注意的事项(一）对有运营收入的项目要建立运营补贴动态调整机制。对于荆门剧院PPP项目，为了强化和激励社会资本运营的责任心和积极性，市财政局建立了运营补贴动态调整机制：当剧院运营收入达到实施方案预测值的时候，政府按约定的金额给予补贴；当运营收入超过预测值一定比例时，政府参与分享其超额利润，并相应较少运营补贴；当运营收入低于预测值时，政府在给予原约定补贴金额的同时在进行缺口补贴。（二）如何合理确定项目的综合投资回报率对于PPP项目投资回报率影响的主要因素有合理利润率和年度折现率，合理利率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用者付费、绩效付费等不同情景，结合项目风险等因素确定，通常为8%-10%。折现率则主要参照同期地方政府债券收益率。根据目前利率下行的形势来看，建议最终综合投资回报率控制在8%以下，特殊行业特殊项目视具体情况而定。（三）一般公共预算收入依据政府最新预算法，一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源(资产)有偿使用收入、转移性收入和其他收入。二、识别阶段实务操作——两个报告评价二、识别阶段实务操作——两个报告评价二、识别阶段实务操作——两个报告评价社会资本项目公司荆门市政府授权机关事务管理局银行承继PPP协议监管建设运营期满移交荆门剧院贷款使用者付费、可行性缺口补助特许经营期内独资10年PPP协议二、准备阶段实务操作——实施方案核心内容项目合作方式项目拟采用BOT（建设+运营+移交）方式的PPP模式，即社会资本方建成剧院后，政府授权社会资本方特许运营，社会资本方通过特许经营期内的经营收入来回收投资成本和获获取合理利润，不足的部分由政府进行可行性缺口补助，特许经营期满后社会资本方将项目资产无偿移交给政府。BOT模式属于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五条第一款PPP模式范围。市政府机关事务管理局社会资本机关事务管理局财政局项目公司金融机构社会公众荆门剧院授权代表政府出资相关机构衔接支持不出资100%出资占股施工总承包期满资产无偿移交政府授权方签署PPP合同还本付息绩效考评信息公开发放贷款投资建设运营维护债权资金公众监督财政资金绩效考评PPP协议支付可行性缺口补助提供产品与服务二、准备阶段实务操作——实施方案核心内容项目交易结构PPP项目按付费方式分类，主要有以下三种：（1）使用者付费：是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。如市政供水、城市管道燃气、高速公路等。（2）政府付费：是指政府直接付费购买公共产品和服务。如垃圾焚烧发电、水源净化，或者市政道路等不具备收益性的基础设施项目。（3）可行性缺口补助：是指政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助如医院、学校、文化及体育场馆、保障房、市政公用项目等。——付费机制介绍=项目投资回报机制＋使用者付费（运营收入）可行性缺口补助从使用者获得的营业收入+政府会议收入8年运营期内财政补贴平滑支出二、准备阶段实务操作——实施方案核心内容从社会获得的使用者付费类型：剧场演出、放映厅放映、会议室出租、培训室出租、商业出租、收入停车场、广告按照《政府采购法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等法律、法规及政策，根据本项目特性，考虑到项目边界条件复杂，且有很多不确定性等因素，本项目拟采用竞争性磋商选择社会资本。二、准备阶段实务操作——实施方案核心内容——采购方式二、准备阶段实务操作——剧院项目基本介绍——风险分担原则由对风险最有控制力的一方承担相应的风险。一方对某一风险最有控制力意味着他处在最有利的位置，能减少风险发生的概率和风险发生时的损失，从而保证了控制风险的一方用于控制风险所花费的成本是最小的，同时由于风险在某一方的控制力之内，使其有动力为管理风险而努力。二、准备阶段实务操作——剧院项目基本介绍——绩效考核二、准备阶段实务操作——实施方案批复磋商文件编制、采购与澄清（实施机构）采购阶段（实施机构）采购评审（采购中心）合同审查（实施机构与永业行）中标公示（实施机构与采购中心）谈判（三方）合同公示（实施机构）签署合同（实施机构）采购总体流程三、采购阶段实务操作——总体流程1、采购方式三、采购阶段流程1——磋商文件编制与澄清由于PPP项目复杂性，后续合同细节需要经过谈判综合评分，考虑业主投资建设与运营能力项目进度计划安排项目实际情况竞争性磋商确定采购法及财库〔2014〕214号规定的合法采购方式资格审查：采用资格预审，同时考虑各潜在社会资本情况确定资格预审文件2、竞争性磋商文件三、采购阶段流程1——磋商文件编制与澄清第五部分评审标准及方法第四部分竞争性磋商响应文件格式第三部分技术要求第二部分竞争性磋商须知第一部分竞争性磋商公告及前附表竞争性磋商文件构成1、采用综合评分法，由报价、技术与商务三部分构成，价格以第二轮报价为最终报价2、报价部分由投资与补贴报价部分、投资与运营