浅析公务员制度的分类管理

浅析公务员制度的分类管理公务员管理制度是一个国家行政管理工作高效顺利进行、社会保持稳定和谐的重要保障。随着经济社会的快速发展，各国都在不断改革、探索和完善最适合于本国发展需要的公务员管理制度。分类管理就是在此背景下应运而生的。这种科学化、系统性的管理制度有利于合理配置人力资源，从制度层面激励人才发挥潜能，以实现政府管理的高效运作。一、分类管理的必要性现代社会，行政组织越来越庞大，承担的行政事务管理职能无论从深度上还是广度上，都呈现出不断扩张的趋势，行政组织的人员和职位日益繁多。对这样一支规模庞走的公务员队伍进行有效的考核，势必需要在对公务员进行分类的基础上，按照各类公务员各自的职责要求进行有针时性的考核。完善职位分类为基础的公务员管理制度是对公务员进行有效管理的基础，是建立高素质公务员队伍的重要保障，是深化行政体制改革的主要内容。当前，我国现行公务员分类管理制度受政治、社会发展、传统文化等因素的影响和制约，必须遵循行政法治、科学合理、兼收并蓄等原则，创新制度设计，以推动我国行政体制改革向纵深发展。2005年的《公务员法》规定，我国实行以职位分类为基础、结合品位分类的公务员管理制度。实行分类管理制度对我国公务员激励机制产生了积极和消极的双重影响。如何在分类管理制度下激励广大公务员更好地勤政、廉政和优政，是新形势下加快服务型政府建设的关键问题。根据分类管理制度，为不同类型的公务员设计不同的职业发展路径、拓宽职业发展空间，才能够更有效地激励公务员提高服务质量，从而推动政府行政水平向更高层面发展。分类管理是现代公共职位管理的基本要求，符合各类公务员职业发展的规律，是实现科学管理的前提和基础。根据不同类型公务员的发展规律，实行不同的管理制度，提供不同的职业发展空间，这是国际上公务员管理制度改革的重要趋势，也是当前我国公务员管理制度研究的重要内容。二、中西公务员分类管理制度对比分析比较而言，西方的公务员制度发展至今已有一百多年的历史，并且经历过了多次的的改革和完善以后，现在已经逐步发展成为一种科学系统的人事管理方式。而我国的公务员制度发展较晚，始于1993年，由于推行的时间比较短，发展至今还不太完善，因此有必要进行中西对比，借鉴西方公务员制度的先进管理经验以加快我国制度的完善和发展。美国的公务员职业发展规划体系职位分类（PositionalClassification）起源于美国，是美国人事行政管理的基础。1923年，美国联邦政府制定了《职位分类法》。美国公共部门高度重视政府雇员的职业发展管理，采用的主要措施是和政府雇员共同制作员工职业发展计划书。美国政府组织人事部门的专家组成职业咨询小组，通过信息收集、资料分析，和公务员共同协商，编制职业发展计划书。计划书分为评估技能、员工的职业发展偏好、员工轮换的可行性和限制、测评发展的能力和开发、发展的需要5个部分，根据公务员的不同状况，不断调整、改进其职业发展规划，促进其职业发展规划的实现。德国的公务员分级分类培训德国高度重视公务员的培训，公务员培训制度是德国公务员法律制度乃至整个国家的政治制度中的重要组成部分。公务员培训为德国行政的健康发展发挥了重要作用。德国公共行政学院创造的“四阶梯”培训模式，将公务员从低至高划分为初任、处级、局级、局级以上4个等级，按照不同等级和不同类别公务员的实际需要安排不同的培训内容和培训形式。这种分类式的培训制度适应了不同公务员的培训需求，取得了令人瞩目的效果。新加坡的公务员考核晋升制度新加坡政府致力于建立一套完善的考核激励机制，根据公务员的职位特点和组织目标进行分类管理和分类评估，即对不同部门的不同类别不同层次的公务员，按照不同的评估指标体系进行评估。新加坡政府对公务员每半年进行一次考核和排名，考核等次分A、B、C、D、E五个等级，其中A级占5%，B级占30%，C级占60%，D级和E级占5%。考核结果不仅直接和工资挂钩，而且广泛运用于公务员的培训、晋升、职业生涯规划等方面，作为政府人事管理的重要依据。对公务员的晋升则遵循公开、公平和逐级的原则。以上是三个国外公务员分类管理的例子，综合来说，国外和我国的公务员分类管理区别在于：1．品位分类制品位分类制是指以人为中心，根据公务员个人所具备的学历、资历等条件，将公务员划分等级，进而确定其录用、培训、考核、工资、晋升、福利待遇的一种分类制度。品位分类制具有以下特征：第一，运用品位分类制进行评价，公务员的品级跟所任职务是相分离的，级别所代表的地位高低、资格深浅、报酬多寡，和公务员个人素质相关；职位所代表的职责轻重、任务繁简，和公务员个人素质不直接挂钩，级别和职位相分离，两者之间不存在必然联系，因此，有时会出现品级高而职务低或者品级低但职务高的情况。第二，品位分类制具有的优势在于，这种分类制度注重通才的作用，并且操作简单，利于在实践中推广使用。2．职位分类制职位分类制是指以事为中心，根据任职条件、责任大小、工作内容等标准，将工作岗位划分为不同的职位，通过职位归级和职系区分对职位予以分类的一种分类制度。职位分类制具有以下特征：第一，职位分类制很系统化、科学化，符合了政府人事管理专业化的要求，也是必然选择。第二，职位分类制度的劣势在于，这种分类制度重视的是职位，而忽视了在这个过程当中人对职位的影响，因此在实践中并不利于公务员自身素质的提高。3．两种分类制度的发展趋势辩证看来，品位分类制和职位分类制这两种分类制度各有利弊，随着社会发展，两者已不存在清晰的界限分类，且两种分类制度出现了互补的倾向，品位分类制开始重视对职位的分类和系统评价，而职位分类制则开始注重人对职位的影响。(二)我国公务员分类管理制度我国《公务员法》第14条规定“国家实行公务员职位分类制度。”从规定中可以看出，我国的公务员分类制度实际上是以职位分类为主，溶入品位分类因素的综合性分类制度。按照职位特点和管理需要，划分为专业技术类、行政执法类和综合管理类，这样的分类相当于西方职位分类制度中的职门。按照任职资格条件、责任及工作难易程度区分职务层次，形成职务序列，为公务员的职业发展提供了阶梯，这就相当于西方职位分类中的职级。按照是否承担领导职责和职位类别这两个标准来区分职务类型，依据是否承担领导职责标准分为领导职务序列和非领导职务序列，依据职位类别形成专业技术类职务序列、行政执法类职务序列、综合管理类职务序列及法官检察官类职位序列。这就相当于西方职位分类制中的职等。（三）我国的职位分类制度和西方的职位分类制度的区别通过将西方的职位分类制度同我国的职位分类制度进行对比可以发现，两者存在以下区别：第一，在分类方式上，我国没有政务类和业务类公务员的分类，将公务员按照领导职务和非领导职务进行分位列等是中国公务员制度分类制度的特色，而政务类和业务类公务员这种分类是西方公务员制度中最重要的分类方式。第二，在职务和级别的对应关系上，我国公务员的职务和级别的对应关系表现为“一职数级，上下交叉”，由国务院规定，而西方则是两者相分离。有区别才有进步发展的空间，相互吸取先进经验才是一项制度得以发展完善的真正出路。因此，中西方在分类制度上面的差别也给了我国相关制度修改完善的最好蓝本，取精去糟定能对我国相关制度的发展有所帮助。三、制约我国分类管理的因素在中国语境下，制约公务员分类管理制度发展的因素是多方面的，不仅制度本身，还包括政治、社会发展、历史文化传统等诸多因素，是多种因素共同作用的结果。制度自身制约制度发展：作为实现人事分类科学化的一种工具，公务员分类管理制度在具体操作和运行上的复杂性、技术性、规范性等特点，直接影响着制度的被认同程度。我国缺失施行公务员分类管理制度的基础。从世界范围看，绝大多数实行公务员分类管理制度的国家在此前已建立并健全了相关制度，对公务员的管理已初步实现了制度化、规范化。而我国，以职位分类为基础的公务员管理制度和公务员制度是同时建立起来的，不论是公务员各级主管部门，还是作为分类对象的公务员都缺乏对该制度运行的操作经验和足够的心理准备，致使推行公务员分类管理制度难度增大。实行制度设计的弊端先于优势出现。我国以职位分类为基础的公务员分类管理制度试点时期就暴露出投入大、程序繁琐、结构复杂、难于被接受等缺点，除了制度设计者和研究者对其充满信心外，多数利益相关者无法意识到制度设计的好处，在主观感觉上进一步夸大了制度改革的成本，贬低了制度收益。面对悬殊的利益博弈力量以及不确定的成本和收益关系，制度设计者和研究者等对制度设计充满信心的“布道者”权衡利弊后，动摇了对制度进行优化设计的信念并最终放弃理想化的设计方案。制度惯性制约制度发展：公务员分类管理制度在我国的发展历程是一个制度变迁过程，是一个同旧制度进行利益博弈及和行政管理体制相“兼容”的过程。新制度经济学认为，制度发展本身存在着自我强化的倾向，从而形成“路径依赖”制约着制度变迁过程，所谓路径依赖类似于物理学的“惯性”，是指制度一旦进入某一路径就可能对这种路径产生依赖，并沿这一路径继续下去，这一路径是否能够和我国行政体制改革兼容在所不问。从公务员分类管理制度发展历程来看，我国以职位分类为基础的公务员管理制度也受到了制度惯性的影响，在实践过程中，原有制度的自我强化、旧体制下不同群体的利益博弈以及制度运行本身的过高成本，使推行对公务员进行职位分类管理的管理制度不再经济，制度优异性无法发挥最大功效，制度的“健康成长”并发挥作用成为遥不可及的理想。制度设计、创新的经验不足，积累不够:从对公务员队伍进行分类管理的发展历程看，不管是以美国为代表的职位分类管理制度，还是以英国为代表的品位分类管理制度，无不是一个漫长的制度设计、变迁、创新过程，由于制度本身和社会环境因素制约，我国实行公务员分类管理制度仍然处于初创阶段，因此难免在制度设计、运作中有变形和不到位的情况。事实上，影响我国公务员分类管理制度的因素不是孤立存在的，而是相互作用的；这些因素或作为制约原因，或作为结果，共同作用着制度的发展和变迁，使公务员分类管理制度停留在某一固定路径上，制度创新变得阻力重重。总之，制约我国公务员分类管理制度的因素是多方面的，是各种因素综合作用的结果，建立和完善公务员的分类制度必须对诸因素进行周密、细致的考量，并且在遵循制度设计渐进、行政法治、兼收并蓄、注重整体等原则下创新具有中国特色的以职位分类为基础的公务员分类管理制度的设计，发挥公务员分类管理制度在公务员制度中的重要作用，并以此制度的创新和发展加快我国行政体制改革的步伐。虽然受各方面因素影响，中西方公务员制度在分类、范围等方面有着诸多的不同，但是有一点，无论西方还是中国，对于公务员制度的基本理念是一致的，即法治、公平竞争择优、提高行政效率及注重保障公务员基本权利，这四个基本理念为我国的公务员制度发展指明了方向，我们在具体的制度建设中应该要加以贯彻落实。我们更应当在把握我国公务员分类制度有别于西方公务员分类制度的前提之下，借鉴西方的先进管理经验，建设符合我国国情的具有中国特色的公务员分类制度。