城市土地利用对轨道交通运营的影响

盛来芳等：城市土地利用对轨道交通运营的影响——以纽约地铁为例摘要：纽约地铁历经100多年的建设和运营，其高峰时段的过度拥挤和财务亏损一直是困扰纽约市政府和居民的难题。结合纽约城市扩张中土地利用形态的演化，重新梳理纽约地铁的建设和运营历程，并从票制、客运量、运营组织模式以及土地利用四个角度分析纽约地铁的运营绩效特征。通过考虑规模效应和“峰值效应”，发现纽约城市扩张过程中土地利用形态的演化是影响其运营绩效的根本原因。最后，借鉴纽约地铁的经验教训，指出中国城市在推进城市轨道交通与土地利用一体化发展时应着重注意的问题。Abstract：Duringthepastmorethan100years,theheavycon-gestioninpeakhourandpersistentdeficitsinsubwayopera-tionhavepuzzledtheNewYorkCitygovernmentandresidentsalike.Examiningtheevolutionoflandusepatternsduringtheurbansprawl,thispaperreviewstheconstructionandoperationofNewYorkCitySubwayandanalyzestheoperatingcharac-teristicsinfouraspects:faresystem,passengervolume,operat-ingstrategies,andlanduse.ThepaperidentifiesthatthelandusedevelopmentduringtheurbansprawlistherootcauseofthedeficitproblemfortheNewYorkCitysubwaysystemcon-sideringthescaleeffectandpeakeffectofrailtransit.LearningfromthelessonsofNewYorkCitysubway,thepaperpointsoutseveralnoticeableproblemsintheintegrateddevelopmentofurbanrailtransitandlanduseinChina.关键词：轨道交通；纽约地铁；土地利用；客运量；运营绩效；峰值效应Keywords：railtransit;NewYorkCitySubway;landuse;pas-sengervolume;operatingperformance;peakeffect中图分类号：U491文献标识码：A0引言纽约地铁(本文专指服务于纽约市曼哈顿区、皇后区、布鲁克林区和布朗克斯区的轨道交通系统，暂不包括斯塔滕岛的轨道交通与纽约市郊铁路系统)是世界上规模最大、最繁忙的轨道交通系统之一，由468座车站和长达368km的线路构成巨大的轨道交通网络，为纽约城市系统的运作提供了强有力的支撑。自1904年开通运营以来，纵观其百年发展史，高峰时段的过度拥挤和财务上的大幅亏损是其主要运营特征，也是一直困扰纽约市政府和居民的两大问题。很多研究从票制票价、投资更新、人工成本、运营机构效率等角度分析了纽约地铁亏损的原因，并将主要原因归结于政府票价管制导致的低票务收入以及运营机构效率低下导致的运营成本高昂两个方面[1–4]。但是，纽约地铁从20世纪40年代以来的多次票价上涨并未有效缓解地铁运营的财务危机，在运营机构组织上从私营公司转向交通公团的多次变革也没有从根本上改善其运营绩效，高峰时段拥挤和财务亏损情况反而越来越严重。可见，从票价管制和运营机构两个角度解释拥挤和亏损原因并不充分。本文通过收集1900年以来纽约市人口收稿日期：2010–09–14作者简介：盛来芳(1984—)，男，浙江杭州人，在读博士研究生，主要研究方向：运输经济、运输政策、城市公共交通投融资与运营管理。E-mail:[e-mail]城市交通第10卷第2期2012年3月■文章编号：1672-5328（2012）02-0033-07UrbanTransportofChina,Vol.10,No.2,March2012盛来芳1,2，宋彦2（1.北京交通大学经济管理学院，北京100044；2.北卡罗来纳大学教堂山分校城市与区域规划系，NC27599，美国）ShengLaifang1,2,SongYan2(1.SchoolofEconomicsandManagement,BeijingJiaotongUniversity,Beijing100044,China;2.DepartmentofCityandRegionalPlanning,UniversityofNorthCarolinaatChapelHill,NC27599,USA)ImpactofUrbanLandUseDevelopmentontheRailTransitOperation:ACaseStudyofNewYorkCitySubway城市土地利用对轨道交通运营的影响城市土地利用对轨道交通运营的影响————以以纽约地铁纽约地铁为为例例城市交通第10卷第2期2012年3月总量、人口空间分布数据以及土地利用GIS数据，参阅与纽约地铁规划、建设与运营相关的大量历史文献，并对大都会交通局(MetropolitanTransportationAuthority,MTA)工作人员进行访谈，试图从纽约城市扩张过程中土地利用对地铁发展影响机制的角度，研究和探讨纽约地铁高峰时段拥挤和财务亏损现象。1纽约地铁的发展与同时期纽约城市的扩张1.1初期繁荣与财务盈利(19世纪末—1912年)19世纪下半叶，纽约人口急剧膨胀，从1850年的69.6万人增长到1900年的343.7万人，人口最密集的曼哈顿区则从51.6万人增长到185万人。同时，绝大部分工业、商业和住宅都集中在曼哈顿区南部的狭小区域内[5]。人口的超常增长和局促的地理条件使得大容量公共交通成为纽约城市交通的必然选择。1900年，纽约市政府和商会决定以特许经营方式授权私营的跨区捷运公司(InterboroughRapidTransitCompany,IRT公司)建设和运营纽约市第一个地铁系统(IRT系统)。1904年10月，第一条地铁线路开通运营，成为当时世界上速度最快的轨道交通线路，大大改进了纽约市城市交通系统的容量和效率。随着IRT系统的建成，城市开发和地铁运营出现了共同繁荣的局面。一方面，IRT系统的运营刺激了沿线房地产的大量开发。地铁的开通节约了通勤时间，很多居民迁往曼哈顿区北部和布朗克斯区定居，在保留原有工作的同时享受更好的住房条件；零售业和商业也随着住宅的开发从曼哈顿区南部的密集地带扩散到其他地区。另一方面，线路区位和沿线高密度开发模式为地铁网络提供了充足的客流，使得IRT系统异常拥挤。建造之初，IRT线路的设计客流量是60万人次·d-1，而一年后其日均客运量已超过设计容量。超乎预计的客流需求使IRT系统在全网5美分的低票价下仍然为投资方带来了丰厚利润。这种投资回报率甚至令IRT公司满足于现状而不愿意扩大地铁网络[5]。纽约地铁初期的繁荣被视为成功的商业运营案例，纽约市政府由此将地铁运营认定为竞争性行业，不予以财政支持。1.2地铁系统发展引导早期城市扩张(1913—1939年)IRT系统建成后，人口的持续增长使得依靠地铁系统新开发的城市空间仍然无法满足社会经济的发展需求。除曼哈顿区外，布鲁克林区也开始出现工商业和住宅区过度密集的现象，城市交通拥堵问题也没有得到根本缓解，促使纽约市政府开始考虑建设规模更大、覆盖面更广的地铁系统，希望借此将人口疏散到未开发的布朗克斯区北部、布鲁克林区和皇后区，并带动这些区域的经济发展[6]。1913年，在纽约市政府和工商界大力推动下，市政府、IRT和布鲁克林捷运公司(BrooklynRapidTransitCompany,BRT公司)共同签署了纽约历史上规模最大的地铁建设协议——双重协议(DualContract)，该协议基本确定了地铁网络覆盖的城市区域规模，在这一协议下建成的纽约地铁网络也称为双重系统(DualSystem)。协议签订后，IRT公司和BRT公司开展了大规模的地铁新线建设，同时，地铁客运量持续增长，1930年达到20.46亿人次[5]。客运量的持续增长和地铁的过度拥挤使政府认为私营公司通过特许经营垄断了公共交通，攫取了高额垄断利润，降低了运营效率和服务质量，损害了纽约市政府和居民的利益。于是，从1929年开始，纽约市政府开始建设运营上独立于IRT系统和BRT系统的独立系统(IndependentSystem,IND系统)，由纽约市交通局(BoardofTransportation)负责运营，参与地铁行业的竞争。但是，纽约市政府对IRT系统和BRT系统的运营和财务状况判断后来被证明是错误的。从20世纪20年代开始，私营地铁公司的财务状况大大恶化，主要原因是受管制的低票价政策和第一次世界大战带来的恶性通货膨胀。尽管如此，地铁客流的大幅增长使票务收入仍可支撑运营，但是相对于10年前的盈利状况，地铁行业的景气程度34盛来芳等：城市土地利用对轨道交通运营的影响——以纽约地铁为例已大不如前。IND系统的加入使维系IRT系统和BRT系统财务平衡的客运量出现分流，客源不足导致两大私营地铁公司的运营收入大幅萎缩，相继进入破产保护状态。这一时期，随着地铁大规模建设成网，地铁线路的延伸加速了城市人口从中心向外围的迁移，引起了城市人口密度和土地利用形态的变化。1910—1930年两个10年间，纽约市总人口分别增长25.2%和29.4%；城市建成区面积分别增长89.7%和69.4%；人口密度分别降低34%和23.6%，从1910年的11849人·km-2下降至1930年的5975人·km-2[7]，其中，1910—1920年是纽约市历史上人口密度下降最快的10年。随着布朗克斯区、布鲁克林区和皇后区居住用地的开发，城市中心区出现了工商业与居住功能分离的现象，纽约城市土地利用逐渐从混合利用转向分区控制。1.3城市郊区化与地铁衰落(1940—1967年)城市的扩张、交通系统的完善和郊区房地产的繁荣，使原来居住在市内的中产阶级越来越愿意在郊区购房或建房。20世纪50—60年代，居住郊区化达到高潮，曼哈顿等城市中心区的人口密度大幅降低，尽管在曼哈顿区地铁仍是公共交通的首选方式，但城市郊区化仍进一步加剧了地铁的衰落。地铁运营的长期亏损导致纽约市政府通过债券筹得的资金已无法弥补亏损，必须从财政中拿出资金支持地铁运营。1940—1944年，为弥补地铁亏损，纽约市财政每年需支付3700万美元，这遭到部分议员和纳税团体的强烈抗议，使得地铁在政治上也陷入困境[5]。同时，IND系统大部分与原有线路并行、重复，无法给地产商和零售商带来新的商机，使原本拥护地铁发展的地产商和零售商也不再支持地铁投资。纽约市政府也试图通过改变运营机构来改善地铁运营绩效。1940年6月，市政府将IRT系统和BRT系统的所有资产国有化，与IND系统一同交由纽约市交通局运营；1953年，组建纽约市公共运输局(NewYorkCityTransitAuthority,NYCTA)，希望借鉴纽约市港务局(PortofNewYorkAuthority)的成功经验，解决地铁运营的财务亏损与政府补贴问题。但这些尝试都没有成功，从20世纪40—70年代的30年间，地铁客运量持续萎缩，与此同时，财务亏损与所需的政府补贴也越来越多。汽车的远郊开发作用和私人消费品特性，被纽约市政界和商界视为取代轨道交通、引导下一轮城市发展的首选交通方式，并得到社会各界的大力支持，纽约市的公共政策开始向以汽车为主导的城市发展战略倾斜。同时，这一时期美国的交通和土地政策也开始发生重大转变：一方面，联邦政府通过联邦公路援助法案将大量资金投入高速公路网建设；另一方面，联邦抵押贷款政策开始鼓励在城市以外的地区进行住宅建