从次贷危机看监管体制改革

 policyanalysisP政策分析ChinamoneyAugust20084美国次贷危机爆发至今已经一年有余，最近美国房地美、房贷美两大房地产抵押贷款业巨头又出现新的危难，表明次贷危机造成的损失和影响尚未见底。对于这样一次波及全球金融市场和经济发展的金融危机，有许多教训值得总结和汲取。这里，仅就次贷危机中反映出来的金融监管制度问题作一些分析，以引起我们对金融监管体制问题的重视和关注。一、次贷危机暴露出来的监管体制问题 美国次贷危机的发生，有深刻的宏观经济背景，它和美国的经济周期是联系在一起的。同时，也与美国疏于金融监管有很大的关系。在美国次贷危机发生过程中，几乎各个环节都存在问题，从次贷危机看监管体制改革Subprimemortgagecrisisandregulatoryreforms中国人民银行金融市场司副司长 沈炳熙摘要美国次贷危机爆发至今已经一年有余，但次贷危机所造成的损失和影响却尚未见底。对市场机构监管缺位的背后，暴露出美国金融监管的体制性缺陷。面对挑战，美国人开始着手规划监管体制改革的总体思路，对整体金融市场的监管原则、监管主体、监管权限等都提出了较为详尽而有针对性的构想。其金融监管体制改革的动向，也给我们留下了某些重要的启示。AbstractIthasbeenmorethanayearsincetheoutbreakofthesubprimemortgagecrisisintheUnitedStates;butthelossesandimpactofthecrisisarestillbeingfeltaroundtheworld.ThegapsofregulationonmarketinstitutionsexposesystemicflawsintheUSregulatorystructure.Inthefaceofchallenges,theUSadministrationstartedtooutlineregulatoryreforms,andtheTreasuryhasdevelopeddetailedrecommendationswithrespecttoprinciple,regulatorandjurisdictionofregulationontheoverallfinancialmarkets.ThetrendsintheUSfinancialregulatoryreformsofferimplications.作者简介沈炳熙，中国人民银行金融市场司副司长AuthorShenBingxi,DeputyDirector-General,FinancialMarketDepartment,thePeople’sBankofChinaSubprimemortgagecrisisexposesflawsinUSregulatorystructureTheoccurrenceoftheUSsubprimemortgagecrisisisrelatedtonotonlylocaleconomiccyclebutalsogapsinUSfinancialregulation.First,theultimatesourceofthecrisisliesinsubprimemortgageorigination.Aimingforshort-termyields,somehome-loanlendersofferedeasyinitial 2008.8中国货币市场 5而这些问题的背后，则是金融监管体制的漏洞。　　第一，在房贷机构发放次贷时，基本没有采取必要的监管措施。次贷危机的根子在于次级贷款的发放，一些房贷机构为了短期的收益，降低门槛，放宽条件，让那些缺乏信用条件和保证的客户获得住房抵押贷款，埋下了风险隐患。在这个过程中，相关的金融监管部门几乎什么措施也没有采取。是监管机构不知道次级贷款所潜伏的风险吗？显然不是。这里明显地反映出美国银行监管体制上的漏洞。　　第二，对信用评级机构等中介机构的行为基本没有监管，对证券化项目的发行注册流于形式。现在人们都在责备信用评级机构的失职行为，因为它们没有尽职尽责、客观公正地对次级住房抵押贷款支持证券进行信用评级，但为什么信用评级机构的这种做法能够畅行无阻？以次贷作基础的证券化产品在向美国证监会注册时，监管人员为什么不提醒、不揭示风险？这些问题仅用监管失职是不能解释清楚的，它背后存在着监管体制的缺陷。因为对信用评级机构的活动，实际上是不监管的，现行监管制度并没有规定由谁去监管，怎样进行监管；证券发行有注册制度，但监管部门审什么，未尽职应负什么责任，则没有明确的规定。 第三，投资银行的活动基本没有监管。在次贷危机形成的过程中，投资银行起了很重要的作用。是它们把次级房贷做成证券化产品并向投资者推销，投资银行是知道这些次级贷款的风险的，他们应该向投资者说清楚，特别是经过多梯次证券化搞出来的CDO产品，投资者根本无法了解其基础资产的信用状况，投资银行更有责任说明情况。但是，投资银行并未这么做，而是以卖出产品为最高目标。对此，证监会是有责任的。但是，证监会也觉得冤，因为房贷机构非它所管，基础资产不好，衍生出来的产品怎么能好呢？　　第四，在次贷危机发生的初期，相关监管部门没有协调步伐，共同采取有效的应对措施，失去了最有利的危机处置时机。次贷危机是去年七月份爆发的。但是，早在年初就已经有了明显的迹象。当时，美联储、证监会都没有采取相应的措施。这当然不是因为这两家监管机构对此事一无所知，而是因为双方在这个问题上应当承担什么职责并不清楚。从引起次贷危机的直接当事者来说，有房贷机构、投资银行和住房抵押贷款支持证券的投资者，这些机构分别由多个监管部门监管。在次贷危机爆发前，因为证监会termsforlowercredit-ratedcustomersandthuscreatedpotentialrisks.Duringthisprocess,thesemortgageoriginatorsaresubjecttounevendegreesofstateoversight(andinsomecaseslimitedornooversight).Second,credit-ratingagenciesareblamedfortheirfailuretomakeobjectiveandfairratingsformortgage-backedsecurities.However,underthecurrentregulatorysystem,credit-ratingagencies’businessisnotsubjecttorealsupervision;andtheregistrationofsecuritizationismerelyapursuitofformalism.Third,intheemergenceofthesubprimecrunch,itisinvestmentbanksthatsecuritizesubprimemortgagesandsellthesesecuritizedproductstoinvestors.Asaresult,investmentbanksshouldunderstandtherisksofthesemortgages;but,unfortunately,theydidnotmakethatknowntoinvestors.Asfortheregulator,theSECdidalmostnothingtosuperviseinvestmentbanks’activities.Fourth,duringtheinceptionofthecrisis,separateregulatoryinstitutionswerenotclearabouttheirownresponsibilities.Therefore,noeffectivejointmeasuresweretaken,missingoutonthebesttimetohelp.Forinstance,intheearlydaysofthecrisis,theFedhadnoresponsibilitytobailouthedgefunds.Andthebankruptcyofhedge 并不清楚房贷资产的风险，继续允许次贷支持证券上市，给市场一种产品安全的信号。当危机开始出现，一些对冲基金面临破产时，因为联储不承担对这类机构的救助责任，对冲基金无力应对而破产，进而引起一系列连锁反应。尽管后来联储采取了果断措施，在一定程度上减轻了金融动荡，但已经错失有利时机。 情况表明，美国金融监管体制确实存在体制性缺陷：第一，监管部门过于繁杂。现在美国参与金融监管的机构有联储、证监会、货币监理署、存款保险公司、储蓄机构监理局、保险监管局、期货监管委员会等七家，这些机构在监管对象和范围上各有分工，职责也还算明确，但分段式监管不可避免地出现监管空档。从另一角度看，如此繁杂的金融监管体系，相互之间的协调必然十分费力，结果是监管效率低下，监管成本升高，危急时刻贻误时机，造成重大损失。　　第二，机构监管为重点的监管体制已经不适应新的形势。美国金融监管体制是在分业经营时代形成的，重点仍是机构监管，功能监管和机构监管没有很好结合。美国的金融监管体系中，银行类机构的监管部门有四家，联储、货币监理局、储蓄机构监管局和存款保险机构，力量不算弱。而功能监管却相对较弱，以金融市场的监管为例，证券市场和期货市场分虽有两家机构负责监管，但监管都比较薄弱。从整个金融体系的监管看，投资银行以外的金融机构在证券市场上的活动，几乎没有什么监管。这些情况表明，传统监管体制已经不适应当今美国的现状。美国金融市场高度发达，资金流动完全自由，金融监管各管一段，怎么可能防控系统性风险？从某种意义上说，正是这种监管体制，限制了对风险的跟踪监督和及时处置，使本来能够控制防的风险隐患演变成巨大的危机。 第三,在多重监管的体制里，监管信息的沟通机制很不健全。从次贷危机开始形成、露出苗头、到最终爆发，时间隔了至少半年。但在这一过程中，各监管机构之间并没有进行相关信息的广泛沟通。否则，美联储不可能到危机爆发后才匆忙采取救助措施。通常情况下，监管机构越多，信息沟通就越难。尤其是监管信息的沟通，因为这种信息本身存在保密要求，而且又与信息原始掌握者日后的责任有关，所以沟通机制建立起来更难。二、美国金融监管体制改革的新动向 美国次贷危机的爆发，对美国金融监管体制提出了新挑战：fundscreatedachaineffect.TheFedhadmissedthebestchance,eventhoughitstoughmeasureslatereasedfinancialturmoiltosomeextent.TheaboveintroductionshowsthatsystemicflawsdoexistintheUSregulatorystructure.Tobeginwith,regulatoryinstitutionsareredundant.IntheUS,regulatoryagencieshavetheirownspecificjurisdiction,whichisfairlyclear-cut.Butthesegregatedregulationinevitablycausesgapsinregulation.Ontheotherhand,suchacomplicatedsystemoffinancialregulationmayleadtoinabilityofanyregulatortotakecoordinatedaction.TheresultinglowefficiencyofregulationcoststheUSregulatorsthebesttimetomaketheirmove,therebybring